中国散装水泥发展财政政策研究报告

目录

一、散装水泥必须在国家的政策支持下才能加快发展
二、落实科学发展观，构建和谐及节约型社会，必须加快发展散装水泥
　　(一)水泥散装化是现代文明的重要标志之一
　　(二)水泥散装化是构建和谐及节约型社会的重要内容
　　(三)水泥散装化是实施可持续发展战略的必然要求
三、发展散装水泥面临的主要问题
　　(一)水泥产业结构不合理
　　(二)区域间水泥散装率差距大
　　(三)政府支持力度存在较大差距
　　(四)散装水泥管理系统亟待职能转型
四、散装水泥专项资金绩效分析
　　(一)评价依据和目标
　　(二)评价方法及过程
　　(三)评价指标及结论
五、进一步促进散装水泥发展的财政政策建议
　　(一)关于散装水泥专项资金财政政策的三种观点
　　(二)散装水泥的财政分析
　　　1.散装水泥并不是一项纯私人产品，必须政府正确引导
　　　2.对外部性私人产品的引导，必须通过政府收费的办法来实现
　　(三)散装水泥专项资金政策的改革建议
　　　1.与政府基金相比，行政性收费管理方式更为规范
　　　2.行政性收费的成本较为低廉
　　(四)实行“基金改费”的若干政策建议
　　　1.关于行政性收费的名称
　　　2.关于征收对象和征收标准
　　　3.关于征收范围
　　　4.关于征收管理部门
　　　5.关于征收“发展散装水泥费”的财政体制
　　　6.关于“发展散装水泥费”的管理和使用
　　　7.关于“发展散装水泥费”的支出结构
　　　8.关于“发展散装水泥费”的监督
　　　9.关于“发展散装水泥费”的征收期

中国散装水泥发展的财政政策研究

前言

　　受中国散装水泥推广发展协会的委托，财政部财政科学研究所组织课题组，对我国近几年散装水泥发展的情况，以及在散装水泥发展中财政政策的执行和落实情况进行了调研。课题组本着独立公正的原则，以中立的立场，对我国散装水泥发展情况进行了分析，并根据公共财政的原理，对下一步我国发展散装水泥的政策提出了建议。课题组认为：发展散装水泥是我国建设和谐社会及节约型社会的必然要求，也是循环经济的重要组成部分，具有较强的正外部性。在我国散装率只有33.47%的情况下，必须通过财政政策的支持，使我国的散装率达到70%以上，使我国的水泥业发展符合和谐社会发展的要求。

一、散装水泥必须在国家的政策支持下才能加快发展
　　散装水泥，是指不用纸袋等包装，直接通过专用器具进行出厂、运输、储存和使用的水泥。水泥散装化是水泥产品从出厂、运输、装卸、储存到使用过程中先进生产方式替代落后生产方式的重大变革。发展散装水泥是水泥工业实现结构调整，利用现代物流等新型生产经营方式建立现代化产业链的体现。
　　中国水泥业是高物耗、高能耗、高污染行业。1992—2004年的13年中，我国水泥产量74.47亿吨，其中包装水泥59.45亿吨，散装水泥15.02亿吨。按每吨包装水泥使用21只包装袋计，共用包装袋1248亿只，全中国近13亿人口，人均约100只。1248亿只袋子若全部用传统的牛皮纸加工，则需消耗优质木材1.96亿立方米、耗用煤炭4637万吨、烧碱1308万吨、电力428亿千瓦时、扎口棉纱24万吨，消耗包装费高达1248亿元；同期发展散装水泥实现综合经济效益675.9亿元。在此同时，因破包及受潮变质等，近60亿吨包装水泥损耗竟高达2.97亿吨，造成资金损失1039.5亿元。因此，通过发展散装水泥，降低水泥业的物耗、能耗，减少水泥行业的污染，既是建设节约型社会的必然要求，也是循环经济的重要组成部分。
　　按照一般的规律，散装水泥的发展是与经济发展同步的。经济越发展，散装水泥也随之发展。国际上发达国家与发展中国家在散装水泥发展上的差距，体现了这一规律，我国各省区散装率的分布结构，也体现了这一规律。但通过深入的调查研究，我们体会到，从一个具体地区来讲，散装水泥的发展，既与当地经济的发展密切相关，更与当地对散装水泥的政策支持密切相关。一个典型案例是：我国经济最发达的广东省，2004年的散装率只有28.79%，比属于西部地区的广西省（29.53%）还要低。而我国散装水泥的发展历程也告诉我们：我国的散装水泥发展过程，实际上就是国家对散装水泥支持政策的发展过程。为了支持散装水泥的发展，国家从1972年起，就开始对散装水泥的发展采取了一系列行之有效的措施，有力地促进了我国散装水泥的发展。这些政策的变化，致使我国的散装水泥发展，分成了如下三个时期：
　　第一个时期是1978年以前，为散装水泥的起步阶段。早在1937年建设丰满水电站时，吉林松江水泥厂就生产了散装水泥。二十世纪五十年代中后期，新安江、三门峡水电站率先使用了散装水泥。但真正形成规模生产并快速发展的，则自1973年开始。这一年，国家建委印发了《全国散装水泥经验交流会议纪要》，13个省（市、自治区）建立了散装水泥办公室或领导小组，促使我国的散装水泥率从当年的6%增长到1978年的14.8%。
　　第二个时期是1978—1997年，为散装水泥曲折发展阶段。这一阶段，由于国务院政府机构改革，全国散装水泥办公室经历了由原国家建材局转入原物资部及由物资部并入国内贸易部的变革；受全国各级散装水泥管理工作机构尚未健全，管理机制尚未完善等原因的影响，这一时期的散装水泥供应总量逐年增长，但散装率呈现徘徊和波折态势。
　　第三个时期是1997年至今，为散装水泥快速发展阶段。在此期间，由于国务院国函[1997]8号《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》和财政部、国家经贸委财综[2002]23号《关于发布散装水泥专项资金征收和使用管理办法的通知》等文件的相继出台，使散装水泥量从1998年的8432.29万吨上升到2000年的11120.72万吨，散装率也从1998年的16.41%上升到2000年的19.07%。2003年，全国散装水泥供应量为24025.94万吨，提前两年实现“十五”规划，比2000年净增12905.22万吨，增长率为116.06%；散装率上升到29.49%，提高了10.43个百分点。2004年我国散装水泥供应总量达31281.95万吨，散装率达33.47%，实现了稳定增长的目标。
　　图1　 中国散装水泥供应量及供应率33年发展状况（1972－2004）

　　在图1，我们列出了1972年以来我国散装水泥发展的曲线图。结合我国对散装水泥的发展历程，我们可以清楚地看到，我国散装水泥的发展过程，实际上就是国家支持散装水泥政策的发展过程。上表中散装率及散装水泥量二条曲线的拐点，正好和我国支持散装水泥发展的相关政策出台时间相吻合：
　　第一个拐点是1978年。七十年代初，国家建委成立了散装水泥办公室，加强对散装水泥工作的领导，制定了一系列发展散装水泥政策，多次召开散装水泥经验交流会，有力地促进了散装水泥的发展，到1978年散装率达到14.8%，创造了历史最好纪录；
　　第二个拐点是1985年。这一年，国务院批转国家经委《关于加快发展散装水泥发展意见的通知》（国发[1985]27号）文件发布，此文件确立了国家限制袋装水泥，鼓励发展散装水泥的政策方针，提出了用经济政策对散装水泥发展进行宏观调控的措施，它的出台有效地扼制了1978年后我国散装率呈下降的不良趋势。此文件发布后不久，我国散装量和散装率都呈现了较明显的增长势头。
　　第三个拐点是1997年。这一年，国务院批转了六部委关于《进一步加快发展散装水泥的意见》（国函[1997]8号）文件，进一步明确了散装水泥办公室的行政职能和依法征收散装水泥专项资金的有关规定，从法规手段和经济手段两方面提出了促进散装水泥发展的政策措施，在全国形成了“依法兴散”的良好发展态势，推动了全国散装水泥持续快速发展。
　　最后一个拐点是2002年。这一年，财政部、国家经贸委关于《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》的文件（财综[2002]23号）发布实施，文件中不仅明确了散装水泥专项资金的性质，而且规定了更为科学合理的征收标准和使用管理的有关要求，极大地增强了推动全国散装水泥发展的政策力度。
　　而1987年、1994年等几个拐点，也正是国家散装水泥管理部门在政府机构改革的过程中，政府对散装水泥政策的贯彻力度受到影响，直接影响了散装率的发展。
　　从上图的分析可以看到，30多年来，我国散装水泥的生产供应量是逐年上升的，而水泥散装率是呈波浪形曲折增长。而每一个阶段的发展状况，是与国家对散装水泥政策的支持力度密不可分的。1991年至2004年的14年间，全国水泥散装量年均增长2011.94万吨，2004年末总量达3.1亿吨；散装率年均增长1.47个百分点，预计到2005年底散装率将突破35%。
　　另外，经过不断的努力，目前我国水泥散装化已奠定了较为坚实的物质技术基础。一方面，散装水泥技术装备和综合配套能力不断增强。到2004年末，散装水泥综合配套能力达到3.3亿吨，拥有散装水泥专用汽车2.37万辆、专用铁路车辆5534节、专用轮船1070艘、发放库容量1266万吨、固定接收库和流动罐容量518万吨，散装水泥销售网络初具规模，农村散装水泥销售点已有6000多家。另一方面，以散装水泥生产为龙头的现代产业链已初具规模。从水泥生产、商品混凝土、干混砂浆、水泥预制构件企业到物流运输和配送企业、建筑施工企业，以散装水泥为轴心的现代产业链正在形成和逐步完善。“八五”期末全国预拌混凝土生产能力还只有6000万立方米，“九五”期末即达1.54亿立方米，年均增长20.75%，预计到2005年底将突破3亿立方米；用于现代建筑的干混砂浆在国内开始应用和推广，水泥预制构件配套发展，现代物流配送体系初步形成，建筑施工企业散装水泥的应用能力和水平不断提高。目前，发展散装水泥的优越性得到了社会的广泛共识，共同推动散装水泥发展的合力不断增强。

二、落实科学发展观，构建和谐及节约型社会，必须加快发展散装水泥

　　胡锦涛同志在坚定不移地树立和落实科学发展观的讲话中强调，必须牢固树立以人为本，节约资源，保护环境，人与自然和谐发展的观念。国务院在《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）中要求：“在生产、建设、流通、消费各领域节约资源，提高资源利用效率，减少损失浪费，以尽可能少的资源消耗，创造尽可能大的经济社会效益。”加快发展散装水泥正是落实中央要求的重要体现。
　　(一)水泥散装化是现代文明的重要标志之一
　　发达国家经过20多年努力，在20世纪60年代末均完成了水泥从袋装到散装的改革，实现了水泥的散装化，散装率平均达到70%以上，美德日俄等国至今保持在90%以上（见图2）。
　　图2　 发达市场经济国家的水泥散装率

　　散装水泥之所以成为现代文明的一个重要标志，除了其对产业现代化的贡献外，关键的原因是发达市场经济国家对“以人为本”理念的理解和施行。从调研情况看，发达市场经济国家十分强调“以人为本”。首先，在水泥的搬运方面，充分考虑人体的承受能力，把包装水泥的重量限定在每包25公斤以下，这样的包装水泥，显然不可能用在大型的建筑工程，这就限制了包装水泥的发展。其次，为了保护劳动者身心健康，很多国家规定，不允许在城市由于生产、运输、使用水泥而出现对人体健康有影响的情况，否则，将课以巨额税收或罚款。而包装水泥在生产过程中，由于包装现场粉尘、空气的污染，使水泥工人得尘肺等职业病的机会大大增加，作业现场不可能实现人性化的管理；在运输过程中，由于包装水泥装卸时一般有3-5%的破包损耗，大多成为建筑扬尘的污染源；在使用环节的现场搅拌所产生的噪音、扬尘等，又给人居环境产生了巨大的负面影响。在巨额税收和罚款面前，谁也不会去生产包装水泥。最后，发达市场经济国家，把散装水泥作为现代文明的一项必需品，为散装水泥的发展，提供了宽松的环境。一个简单的例子，在发达的市场经济国家和我国港澳台地区，无论是城市中心还是农村，散装水泥运输车和混凝土搅拌车都畅通无阻。所有这些措施，都有效地推动了散装水泥发展。
　　(二)水泥散装化是构建和谐及节约型社会的重要内容
　　所谓和谐社会，一个根本的标志，就是要使某项资源的利用，达到经济、社会、生态等各方面综合效益的最大化。既不能为了发展经济，而破坏生态，也不能因为要保护生态，而停止发展经济，影响社会的稳定，这是和谐社会的一个基本要求。发展散装水泥，体现了和谐及节约型社会的这一基本要求，成为构建和谐及节约型社会的重要标志之一。
　　第一，发展散装水泥可以大量节约能源，改善劳动环境，实现人与自然的和谐发展。水泥散装化，节省了包装链条上的一切资源消耗。2004年全国水泥总产量9.7亿吨，其中6.6亿吨包装水泥耗用138.6亿个包装袋，需用396万吨包装纸，折合优质木材2178万立方米。若用塑编袋包装需消耗石油99万吨。
　　发展散装水泥给生产和使用企业带来了实惠。根据测算，每吨袋装水泥包装费约占生产成本的20%，占销售价格的16%。同时，按传统的包装水泥生产和消费方式，从水泥装包到运输装卸、销售和使用各环节，都用人工操作，劳动强度大，生产条件恶劣，效率低下。据调查，某小型水泥构件厂在使用包装水泥时，安排装卸工60名，其中40人卸车，20人码垛、搬运和拆包;使用散装水泥后，整个工段只需10人，劳动强度大大减轻，降低劳动成本83%，减员增效作用显著。
　　第二，散装水泥的运输，可以减少水泥本身的损耗，是资源节约型经济的典型。袋装水泥在搬运过程中破损率达5%以上。2004年全国6.6亿吨包装水泥，仅破损率一项就浪费水泥3300万吨，相当于北京市近四年的总产量。1995-2004年10年间全国因包装破损造成水泥损失2.39亿吨。经济损失约达598亿元。
　　第三，使用散装水泥和预拌混凝土，可以大大提高建筑工程质量。实验证明，散装水泥存放在相对密闭的容器中，13个月质量保持不变；而包装水泥在工棚内存放3个月，强度下降15－20%，6个月后下降20－30%；如遇湿度较大的天气，还会结粒成块、变成毫无强度的惰性材料，不能再继续使用。从大量使用的混凝土和砂浆看，在建筑工地现场搅拌，各种材料的配比由于没有严格的计量，质量难以保证。而通过工厂化生产的混凝土和干混砂浆，由电脑控制，科学配方、计量严格，生产标准化，产品质量和工程质量得到充分保证，从而杜绝了“豆腐渣”工程的隐患。如重庆綦江彩虹桥垮塌，事后检查其使用的混凝土就是用包装水泥现场搅拌的。
　　第四，使用散装水泥和预拌混凝土，可以大大降低噪音污染和减少粉尘排放。袋装水泥现场搅拌噪音污染严重，一般都在80分贝以上，对周围居民影响甚大。而用散装水泥和预拌混凝土施工，可以大大减少噪音污染，改善周边施工环境。同时，散装水泥生产和运输都采用先进技术，减少了拆袋所产生的粉尘污染，净化了城市空气，有效解决了运输中水泥撒落等脏乱差公害，有利于改善大气环境质量。据北京市环境科学研究院测定，每吨包装水泥粉尘排放（可吸入颗粒物）为4.48公斤，而每吨散装水泥只有0.28公斤，包装水泥高于散装水泥16倍。国家环保局专家就包装水泥在流通和使用环节对环境造成如此严重的污染感到触目惊心。
　　第五，使用散装水泥大大促进了建筑施工现代化。散装水泥的应用促进了预拌混凝土、干混砂浆、绿色建筑材料的发展。预拌混凝土全部使用散装水泥，是现代化的生产方式，是建筑施工现代化的重要标志。预拌混凝土最为突出的优点是节约水泥，保证质量，提高效率，施工泵送高度高，一次连续性浇注量大。例如，上海金贸大厦施工，混凝土泵送高度创造了380米记录。北京东方广场共使用70万立方米混凝土，在组织基础施工中，由8座搅拌站动用219辆混凝土搅拌车，24小时内一次性连续浇注了10450立方米混凝土。
　　(三)水泥散装化是实施可持续发展战略的必然要求
　　在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，我国原材料、能源、水资源面临严峻挑战，只有遵循可持续发展的战略思路，才能实现经济社会长期、稳定、协调发展。按照循环经济理论，发展散装水泥是实施可持续发展的重要内容和必然要求，“限制包装，发展散装”是各个国家既定的重要产业政策，在联合国环境与发展大会上通过的重要文件《21世纪议程》中明确提出：“劝阻使用和消费在其使用期间会产生环境污染的建筑材料和产品”，据此，我国人大将“提高水泥散装率、发展商品混凝土”确定为国民经济和社会发展2010年远景规划的发展要求。国务院及有关部委也已多次发文，提出加快发展散装水泥的具体意见。各省、自治区、直辖市都把发展散装水泥纳入实施可持续发展战略和循环经济的重要内容。如在广州市21世纪议程中，就提出了发展散装水泥的明确目标：“2010年，水泥散装率达到80%以上，在4个县级市的主要市政建设和大型建筑工程项目中应使用散装水泥”。
　　三、发展散装水泥面临的主要问题
　　(一)水泥产业结构不合理，中小企业偏多
　　我国是世界上最大的水泥生产国，自1985年起，水泥总产量连续20年保持世界首位。近几年来，在国家产业政策引导下，虽已强制淘汰了一大批小水泥生产企业，但立窑等中小企业所占的比重仍然较大，30%的大型企业水泥散装量占全国散装水泥总量的70%左右。70%的中小水泥企业由于设备陈旧、生产工艺落后等因素使散装水泥发展滞后，严重制约了全国散装水泥的发展速度。
　　散装水泥使用企业也存在着结构不合理现象。从表面看，我国散装水泥发展似乎由经济增长特别是建筑业发展推动。但从根本意义上讲，是水泥的散装化推动了建筑施工的现代化。按照目前建筑业的工艺水平，13层以上的现代建筑物，如果不用散装水泥，即预拌混凝土施工，是不可能建设起来的。但由于散装水泥在使用过程中，一次性投入较大(需要配置一些散装水泥设施)工艺流程需要改革(在节省劳动力的同时，需要采取一些现代化的工艺配套)，需要较高的现代管理水平，因此，国家二级以上的建筑施工企业使用散装水泥的主动性较好，而二级以下企业宁愿选择劳动密集型的生产方式(即大量使用民工、降低成本)，而不愿意使用资金、技术密集型的生产方式(即通过增加设施、提高效率)，故而使用散装水泥积极性不高。而二级以上企业承担的工程量不到20％，80%的工程项目由二级以下企业承担，不仅影响了水泥散装率的提高，而且直接影响了工程质量的保障，导致了建筑行业一系列问题的产生。比较普遍的状况是:建筑企业由于使用散装水泥，雇用民工的数量大大低于使用包装水泥的企业，由此导致的民工问题也相应大大减少;由于散装水泥从供应到使用整个环节比较规范，因此，使用散装水泥企业出现的各种建筑行业的常见问题，也比使用包装水泥的企业少;由于使用散装水泥的建筑物质量要高于使用包装水泥，由此产生的建筑业质量问题、出现“豆腐渣”工程的概率也相对较低。
　　调研中发现，部分单位对向建设工程业主或施工企业预收每吨3元散装水泥专项资金有意见，认为加重了企业的负担。我们专门对此作了调研分析。就基金管理角度讲，这种收费办法，是比较符合公共财政框架下专项资金管理程序要求的(见图3)，利用过渡户的形式，既保证了散装水泥专项资金在财政统计上的准确性和管理上的严密性，也对促进散装、限制袋装起到了很好的调控作用。从企业角度讲，每吨3元的发展散装水泥“押金”相当于每平方米0.6元左右，在整个建筑成本中所占比例甚低，其性质和建筑行业的质量保证金、押金等相似。并没有增加企业的负担。并且，由于使用散装水泥缩短了工程施工周期，提高了工程质量，减少了用工成本，给企业创造了很大的经济效益。
　　图3　 陕西省散装水泥基金管理流程表

　　(二) 区域间水泥散装率差距大，特别是农村发展散装水泥市场潜力很大
　　我国各地区水泥散装率差距大，突出表现在两个方面：东西部地区差距，农村与城市的差距。
　　东西部差距在相当大的程度上制约着我国散装水泥的发展。特别是近几年，东西部地区水泥散装量的差距在扩大。西部地区水泥散装量从1991年占全国总量的18%下降到2004年的13%，下降了5.2个百分点；而东部地区则由41.3%增加到87%，增加了45.7个百分点。如上海市的水泥散装率2001年已达到88.7%，而四川省经过“九五”期间的较快发展仅为15.5%。尽管经过这几年努力，我国各地的水泥散装率都有了明显的提高，但各省、市、区的差距仍十分明显（见表1）。
　　农村发展散装水泥工作迟于城市，落后于城市，是当前散装水泥发展的难点。我国有13亿人口，近10亿在农村，全国社会总产值增长有近60%来自农村经济，工业和税收增长也有近50%来自乡镇企业。而涉及农村建房、村屯改造、道路和农田水利基础设施建设等投资持续时间长，且很少受外界经济形势波动的影响。据统计，广大农村水泥使用量约占全国的40%到50%。而目前这部分水泥，基本还使用包装水泥，因此，开辟农村散装水泥市场潜力巨大。
　　表1　 2004年全国省级散装水泥量、率统计表

　单位：万吨，%

地 区	散装水泥量	水泥产量	水泥散装率
全国合计	31281.95	93462.65	33.47
直辖市	2536.52	4484.03	56.45
北京	883.84	1128.07	78.35
上海	798.7	861.56	92.71
天津	465.03	536.986	86.6
重庆	388.95	1957.47	19.87
东部地区	16469.27	38998.67	42.23
江苏	4435.41	7993.17	55.49
浙江	4875.07	8192.02	59.51
福建	638.58	2245.36	28.44
山东	4206.38	12364.4	34.02
广东	2241.3	7784.99	28.79
海南	73.11	418.729	17.46
中部地区	8678.77	33455.3	25.94
河北	1832.62	7825.02	23.42
山西	306.22	1923.49	15.92
辽宁	793.74	2471.94	32.11
吉林	213.58	1376.16	15.52
黑龙江	427.27	1127.96	37.88
安徽	1006.87	3235.44	31.12
江西	777.61	2975.93	26.13
河南	1295.5	5393.42	24.02
湖北	1081.43	3768.05	28.7
湖南	943.9	3357.88	28.11
西部地区	3596.66	16530.4	22.51
内蒙古	151.24	1182.17	12.79
广西	791.23	2679.41	29.53
四川	855.05	3820.6	22.38
贵州	169．00	1428.57	11.83
云南	361.06	2150.45	16.79
陕西	483.05	1800.41	26.83
甘肃	317	1352.97	23.43
青海	53.53	342.921	15.61
宁夏	86.25	582.77	14.8
新疆	329.43	1190.14	27.68

　　注：数据资料由中国散装水泥推广发展协会提供。
　　对发展农村散装水泥，无论是政府部门还是企业，都有一定疑虑，认为农村市场面广量散，发展散装水泥难度较大。但通过认真调查研究，特别是考察了广西巴马县、河北内邱县、山东桓台县发展农村散装水泥的典型经验，我们认为只要政府政策引导到位，农村散装水泥完全有可能比城镇的散装水泥发展得更快、更好。目前，我国农村发展散装水泥的基本特点是小、少、广、差、缺、慢。“小”指供应农村散装水泥的生产企业规模一般较小；“少”指用户水泥使用量较少；“广”指用户分布较广；“差”指交通条件较差；“缺”指购置基础设施设备缺乏资金；“慢”指农民对散装水泥的认识和接受程度相对较慢。而这些问题，只要政府引导政策到位，都可以较快解决。发展农村散装水泥的核心，首先要解决农民对散装水泥认识程度“慢”的问题，而上述几个典型地区的经验表明，只要政府（散装办）精心培育、扶持服务，在农村建立起不同模式的若干使用散装水泥示范点，让农民可以象购买大米一样，方便地购买使用，则散装水泥就会以其低成本（销售价低于包装水泥，且没有运输成本）、高品质（立窑企业散装水泥质量优于同批号的包装水泥）等方面的优势，赢得农民的信赖。那么，发展农村散装水泥中的“少”、“小”、“差”、“缺”等问题，就会较好破解。为了解决农村消费者分布“广”的矛盾，一些省、市、区已经研发了一系列适合农村散装水泥运输使用的专用车、罐，有的地区已经采取各个政策措施，鼓励企业和个人投资于农村散装水泥的发展，其取得的效果十分明显。以山东省桓台县为例，该市把散装水泥专项资金的90%用于农村散装水泥的推广和应用。通过对农村散装设备、散装车辆等给予补助、兴建示范点等形式，在2000-2004短短的四年间，就使农村水泥散装率从27%提高到52%，提高了25个百分点，全县全社会散装水泥使用率达到83%。
　　通过深入调查研究，我们认为，无论是在城市还是在农村，发展散装水泥的核心是政府政策引导力度和方向问题。调查情况表明，散装水泥专项资金在不同阶段都能发挥相应的重要作用。根据调查情况，我们把我国散装水泥发展与专项资金的政策引导方向划分为如下四个阶段(见表2)。如果某一区域，没有正确把握好该区域散装水泥发展的阶段，而产生了政策引导的方向性错误，就可能导致散装水泥专项资金绩效的下降，并进而导致水泥散装率增长速度的缓慢。

　　表2　 散装水泥发展过程与政府的政策引导

阶 段	水泥散装率	政策引导方向
起步阶段	20%以下	舆论导向，观念引导，水泥行业生产结构调整，散装水泥供应使用配套设施建设
快速发展阶段	21－50％	巩固调控城镇散装水泥市场，大力开拓农村散装水泥市场
稳定发展阶段	51-75%	鼓励散装水泥配套新设备、新技术、新产品的研发和推广应用，致力发展预拌混凝土
发达阶段	76%以上	引导发展“绿色”水泥、“经济”水泥、干粉砂浆，提高散装水泥的节能、环保及配套体系的科技投入

　　2004年，我国的水泥散装率为33.47%，处于快速发展阶段的关键点。在这个关键点上，我国散装水泥的发展，不仅需要政府专项资金的正确引导，更需要在引导方向上，积极向巩固调控城镇市场和开拓农村散装市场方面发展。而我国目前之所以散装率低、区域间差距大，根本的原因，是一些地区在使用散装水泥专项资金时没有正确把握好当地在发展散装水泥时的定位，导致政策运用不当所致。
　　(三)政府支持力度在地区间存在较大的差距
　　除了政策运用的方向存在着一定问题外，各地政府在支持散装水泥发展的政策力度上，也存在着较大的差距。“散装水泥专项资金”是国家制定的推动散装水泥发展的核心政策之一，对“限制袋装，鼓励散装”起着不可替代的政策导向作用，是国家用经济手段进行宏观调控的重要措施之一。但各地在执行这一政策时，地方政府的政策力度差距很大。如1990年3月，时任上海市市长的朱基签发了《上海市散装水泥管理办法》（市政府第26号令），对全国散装水泥发展步入法制化轨道起到了很大的推动和引导作用，也使上海市的水泥散装率从1990年的45.35%猛增到2004年的94.41%，达到了国际先进水平。但有些地区，由于政府对散装水泥发展不重视，因此即使经济社会快速发展，水泥散装率也难以得到相应的增长。
　　另外，一些散装水泥发展较快、较好的地区，除了认真执行好散装水泥专项资金政策外，还采取了减免养路费、强化监督力度、政府奖励等配套措施，促进散装水泥的发展。如上海市建委、经委、计委等10个管理部门于2002年联合印发《关于进一步加快发展上海市散装水泥的意见》，该《意见》要求实现由单一管理向综合管理网络方向的转变。原来上海市的散装水泥管理工作主要由市、区（县）二级散装办承担，根据新形势的要求，2002年７月起，将原市散装办、墙改办、粉煤灰办、建筑节能办、化学建材办整合成立了市建材发展办，联合建筑业管理、财政、计委、经委等相关部门，加强与兄弟省市的联系与协作，逐步形成了覆盖面广、基础扎实、全方位运行的管理体系，为上海市散装水泥的发展提供了有力的组织保障。
　　(四)散装水泥管理系统亟待职能转型
　　散装水泥事业的发展，涉及生产、流通、使用三大领域和诸多环节，一个职能部门无法进行协调。为创建一个权威性强、有效统筹的散装水泥协调管理机制，在历次国务院机构改革中国家有关部门都保留了全国散装水泥办公室。国务院在[1997]8号文件中还明确了“各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政管理部门，对本地区散装水泥发展负有行政管理责任”。根据这一规定，国家部委层面有“全国发展散装水泥部际协调会议制度”（国家计委、国内贸易部[1997]1437号联合“通知”），省、地（市）、县（市、区）层面有三级散装水泥办公室及散装水泥工作协调小组，在当地政府、建设、商务、经贸等行政主管部门的组织领导下，已形成了较完整的散装水泥管理机构和工作机制。在促进散装水泥和预拌混凝土的发展中起到了重要的职能作用。截止2004年底，全国共有883个散装水泥办公室，从业人员4976人，其中 467人列入公务员管理系列，其余大部分仍为自收自支的事业单位。
　　散装水泥管理系统，是适应我国国情的一种创举，也是世界上独一无二的。在几十年的散装水泥发展实践中，散装水泥管理系统发挥了十分积极的作用。涌现出了一批以浙江省散装水泥办公室为代表的发展散装水泥的先进典型。多年来，“开拓创新，勤奋务实，团结协作，乐于奉献”的散装精神，培养了一支对事业充满感情和责任的散装水泥管理队伍。这一支由各级散装水泥办公室以及广大散装办工作人员形成的散装水泥专业管理队伍成为我国散装水泥发展中最积极、最活跃的因素。他们努力工作，无私奉献，辛勤耕耘，为加快实现我国水泥强国之梦而不懈努力的精神，常常感动了我们课题组的每一位成员。
　　但散装水泥管理系统是一个“自杀式”的部门。作为一个专门为某项事业而设立的部门，一旦事业实现了其既定目标，其职能也就自行消失。因此，工作越积极，事业就越发展；事业越发展，离其职能消亡的时间就越短。这类“自杀式”的部门，除了散装水泥办公室外，我国的政府部门中还有很多。典型的如计划生育委员会、公安系统等。在事业刚刚起步阶段，这些部门都能较好地发挥其职能作用，但一旦事业发展到一定阶段，为了保持其职能的可持续性，这些部门就可能出现拖拉等行为，来故意放慢事业发展的速度。散装水泥管理系统长期以来所形成的“散装精神”，从道德上解决了这一问题。但如果没有一个有效的制度保障，就可能在今后的发展中，出现这样那样的问题。
　　实际上，散装水泥办公室并不是一个只管水泥散装率上升的部门。发展散装水泥是一项可持续发展的事业，即使水泥散装率达到70%以上进入发达阶段后，仍面临着发展绿色水泥、经济水泥等课题。例如：新型建筑干混砂浆的散装化和推广应用，以及配套设备的研发和推广等。因此，必须根据散装水泥发展的不同阶段，来界定散装水泥管理系统的职能，使之成为一个可持续发展的部门。
　　同时，散装水泥办公室的主要调控手段，就是散装水泥专项资金。而这项专项资金的临时性，也间接影响了散装水泥办公室职能的发挥。使人们普遍以为散装水泥管理系统是一个临时性的管理部门。因此，从我们调研情况看，要散装水泥管理系统充分履行国务院规定的行政管理职能，一方面需要明确的、可持续发展的职能定位，另一方面，要有可持续发展的调控手段。而能不能使散装水泥专项资金成为散装水泥管理系统可持续发展的调控手段，关键在于散装水泥管理系统运用这项资金的绩效。

四、散装水泥专项资金绩效分析

　　为了促进我国散装水泥发展，国家于1998年统一征收散装水泥专项资金，并在2002年对这项政策作了必要的调整。为了考核散装水泥专项资金使用绩效，课题组专门成立了评价小组，对此进行了绩效评价。
　　(一)评价依据和目标
　　1.绩效目标。国务院在国发（1985）27号《国务院批转国家经委关于加快发展散装水泥意见的通知》中，明确提出我国散装水泥发展的目标是：“本世纪末水泥散装率达到70%”。 本次绩效评价，即以此为绩效评价总目标。同时，根据财政部财综字[1998]157号文件的要求，确定了资金管理的总目标为：散装水泥专项资金使用合规、安全、有效，其中90%用于建设。
　　2.评价依据。1997年，国务院批转了原国内贸易部等六部委关于《进一步加快发展散装水泥的意见》（国函（1997）8号），在这个文件中提出“国家在不增加企业负担的前提下，将继续实行并适时调整征收散装水泥专项资金的政策”。根据以上精神，财政部印发了《散装水泥专项资金管理暂行办法》（财综字[1998]157号），明确了散装水泥专项资金的性质、征收对象和标准，进一步规范了资金的管理。根据财政部文件要求，各地先后制发了加强散装水泥专项资金管理的各种规定。2002年4月，根据国务院有关整顿政府性基金的精神，为加强散装水泥专项资金的征管用，财政部会同国家经贸委制订了《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》（财综字[2002]23号），要求各地严格执行规定，加强散装水泥专项资金的征管，提高资金的效益和效率。2004年，商务部、财政部等五部二局颁布了《散装水泥管理办法》（[2004]第5号令）。该部委规章根据《中华人民共和国清洁生产促进法》的要求和促进经济与社会可持续发展的方针，进一步明确提出了新时期加快发展散装水泥的政策措施。全国26个省、自治区、直辖市结合本地实际，相继发布了加快发展散装水泥的政府令。散装水泥管理工作开始进入科学化、法制化和规范化的道路。这些政策法规，成为本次绩效评价的基本依据。
　　3.评价样本。本次绩效评价，以2001—2004年我国散装水泥管理系统征收的散装水泥专项资金为样本进行分析。
　　为了认真做好散装水泥专项资金的征管工作，各地散装水泥管理系统严格按文件规定的要求，对水泥生产企业销售包装水泥(包括纸袋、复膜塑编袋、复合袋等)，按照最高不超过每吨1元标准征收散装水泥专项资金;对使用包装水泥的单位按照最高不超过每吨3元征收散装水泥专项资金。征收的专项资金按规定全部纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”。在专项资金使用上，坚持“取之于包装，用之于散装”的原则，根据地区散装水泥发展的要求，以专项资金为引导，用补助、贴息等办法，引导民间资金投向散装水泥产业，大力发展散装水泥的配套设施。从这几年运行的情况看，散装水泥专项资金主要用于：散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设施新建、改建和扩建，设备购置和维修，建设项目贴息，科研、新技术开发，示范与推广等。
　　2001－2004年，全国累计征收散装水泥专项资金218622万元，支出157201万元，占实收额的71.91%。其中，生产性支出104789万元，占支出总额的66.66%（见表3）。
　　表3　 全国散装水泥专项资金收支情况表

单位：万元，%

年份	应收额	实收额	收取率%	总支出	占总收入%	结余金额	占总收入%	生产性支出	占总支出%
2001年	99,998	42,954	42.95	36,230	84.34	6,724	15.66	26,273	72.52
2002年	84,400	53,750	63.68	39,665	73.79	14,085	26.21	26,465	66.72
2003年	94,969	62,732	66.06	40,404	64.41	22,328	35.59	26,064	64.51
2004年	95,348	59,186	62.07	40,902	69.11	18,284	30.89	25,987	63.53
合计	374,715	218,622	58.34	157,201	71.91	61,421	28.09	104,789	66.66

　　注：数据资料由中国散装水泥推广发展协会提供。
　　(二)评价方法及过程
　　为了对散装水泥专项资金征管情况及资金对促进我国散装水泥发展情况进行科学的评价，本评价组以成本—效益法为基础，按照绩效评价的基本原则，结合统计分析和经济预测等相关方法开展评价。在评价过程中，分为定量与定性分析。评价所使用的包括了中国散装水泥推广发展协会提供的相关数据及评价组抽样调查取得的相关数据。同时，在评价过程中，还对散装水泥生产、使用单位，包装水泥生产单位，以及与散装水泥发展相关的部门进行了随机调查。
　　评价组根据上述评价依据和方法，在综合定量与定性分析的基础上，进行综合评议，最后形成评价结果。
　　(三)评价指标及结论
　　根据评价依据，我们设立了三级指标体系，并设计了三级计算表格。其中，第三级表格是根据上述指标设计，对每项指标进行具体计算的表格，如《散装资金增长率计算表》、《专项资金与散装率相关系数分析表》等。第二级表格，是在三级表格基础上，按照主指标，对相关的指标进行汇总分析，如《散装专项资金基本情况表》、《散装资金管理流程图》、《资金绩效指标计算表》、《经济绩效指标计算表》、《社会绩效指标计算表》、《抽样调查表》、《专家问题评估表》等。第一级表格，是对二级表格的总汇总，即《散装水泥专项资金绩效评价结论表》。
　　在此基础上，通过详细的调查、分析和评价，最后计算出我国这三年散装水泥专项资金的绩效为84.1064分(见表4)，并得出如下结论：
　　表4　　 散装水泥专项资金绩效评价结论表

指 标	权 数	得 分	折算分
资金绩效指标	35	81.694	28.5929
经济绩效指标	35	86.758	30.3653
社会效益指标	20	95.212	19.0424
定性指标	10	61.058	6.1058
合 计	100		84.1064

　　1.专项资金实施的绩效达到了84.106分，属于较好水平。
　　2.散装水泥专项资金使用基本合规、安全、有效，管理制度也比较规范、完整。但在收入上，征收率偏低；支出上，没有达到90%用于建设的目标，在进一步提高散装水泥专项资金的利用能力上，尚有较大的潜力。
　　3.散装水泥专项资金有力地促进我国水泥散装率的提高，专项资金与水泥散装率的相关系数达到了0.4960，专项资金总投入与散装率的相关系数达到了0.6773。但由于征收率只有58.34%，资金总量较低，因此，尽管这几年我国的水泥散装率得到了快速增长，但仍只能实现到33%，与国务院在国发[1985]27号文件提出的70%目标尚有较大距离。
　　同时，各地区的散装率水平极不均衡，除直辖市和东部地区高于全国平均水平外，中西部地区、特别是农村地区的散装率仍很低。中西部各省区22－25%的散装率水平，说明这些地区的散装水泥，实际上尚处于起步阶段。
　　4.散装水泥的快速发展，对社会的贡献较大。不仅直接减少了水泥行业的污染，提高了水泥行业的效率，而且对促进建筑业的进步及带动循环经济的，提高社会的环保水平，都作出了重要的贡献。

五、进一步促进散装水泥发展的财政政策建议

　　从前面分析可以看到，我国的散装水泥正处于快速发展阶段，在中西部地区，甚至还刚刚处于起步阶段。即使如此，这些成绩最终要归功于国家对散装水泥发展的政策扶持。其中散装水泥专项资金政策功不可没。
　　“十一·五”期间，是我国建设和谐社会的重要历史阶段。在新的历史条件下，处于快速发展阶段的散装水泥业，是不是需要国家政策的继续扶持？应该采取怎样的政策措施进行扶持？这是我们所必须认真研究的。为此，本报告着重以散装水泥专项资金为例，对下一步的财政政策走向进行具体分析，并提出相关建议。
　　(一)关于散装水泥专项资金财政政策的三种观点
　　散装水泥专项资金政策的改革和完善是一项复杂的工程，它涉及到相关政策的调整、管理机制的改革、各有关方面相关配套措施的建设与完善等诸多方面。针对散装水泥专项资金政策的改革和完善问题，我国理论界和实际工作部门存在三种观点：
　　第一种观点认为应该取消散装水泥专项资金政策。其基本理由:一是专项资金政策是计划经济时期的产物，在公共财政框架下，这种办法，应该随着市场经济的发展予以取消。二是在城市化进程加快的情况下，散装水泥市场发展迅速，水泥业本身就热衷于发展散装水泥，不需要政府引导，可以通过市场引导解决。三是国外也没有散装水泥专项资金和散装办，他们是通过其他办法，来促进散装水泥发展。因此，我国也可以采取其他办法，如《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》(商务部等四部委商改发[2003]341号)就发挥了重要的作用。四是散装水泥的发展，应该通过经济杠杆调节，而不需要政府调节。只要市场有散装水泥的需求，散装水泥就能发展。五是散装水泥专项资金在管理上，还存在着一定的问题。特别是征收率及生产性支出占总支出的比例较低，说明这项资金的使用效果不理想。
　　第二种观点认为，应该维持现有的有关散装水泥专项资金政策规定，通过加强征收力度、控制养人经费等手段，提高专项资金的征收和使用效率，保障90%的散装水泥专项资金用于发展散装水泥事业。
　　第三种观点则认为，应当从政策和法规层面入手，通过设立相关税法（比如环境保护税），把散装水泥资金归并到税收征管中，严格规定税率、征管方式以及相关的配套措施，来保障我国散装水泥事业得到稳定充足的发展资金。
　　经过对我国散装水泥专项资金的管理和使用现状进行系统分析，我们发现上述三种观点，都有一定的合理性，但都存在着一定的缺陷，很难解决我国目前用散装水泥专项资金政策促进散装水泥发展中面临的各项实际问题。
　　第一种观点，从根本上否定了散装水泥专项资金政策的作用。从表面上看，通过市场化运行，也可促进散装水泥发展。但我国是一个经济发展水平差距甚大的国家，很多地方市场化程度还不高。从发展经济学的角度讲，在市场经济发展的初级阶段，必须有一个市场之外的力量，来作为市场经济发展的“第一推动力”，才能保证市场化进程的顺利发展。如中国近代史上的洋务运动，用外债推动了我国市场经济的一定发展，又如“十一届三中全会”和邓小平南巡讲话，是从政府或中央层面(即西方经济学意义上的政府层面)，推进了我国市场化的进程。发展散装水泥同样是这个道理，在初级阶段，没有政府的政策引导，它的发展，要么速度很慢，要么会走弯路。因此，从根本上否定散装水泥专项资金政策的作用，从理论上讲，站不住脚。
　　同时，从持这一观点的群体而言，他们主要是水泥生产企业和少数水泥使用单位。作为市场的主体企业法人，按照马克思的观点，他们天然地有着追逐利润的本能，天然地希望实现企业利润最大化或者企业成本最小化。因此，作为“人格化的资本”，他们希望最小程度地承担社会职能(税、费)，实现最大利润。这一点，无可厚非。降低企业负担，同样也是我国政府的一项重要任务，我国前阶段对向企业乱收费的清理，也是从提高企业利润率、减轻企业负担的角度提出来的。但减轻企业负担，指的是减轻企业不合理负担，对于企业应该负担的项目，企业必须承担。从上述观点分析，除了企业法人自身天然的立场，希望中止收费外，同时，对散装水泥专项资金的性质、作用、目的了解不够而形成谬误观点，也是一个重要的原因。如该观点认为：(1)基金是计划经济的产物，在市场化过程中，基金要逐步取消。我们同意这一观点，从公共财政的角度讲，这一观点反映了基金这一财政工具逐步走向灭亡的趋势。但对一些市场化程度不高，或者还需要政府调控的领域，基金还是有一定的生存空间。“逐步取消”并不是说现在就要取消，以此为取消的理由，难以成立。(2)城市化发展的过程中，市场就可以引导散装水泥的发展，不需要政府参与。只要市场有需求，散装水泥就能发展。这种观点，只考虑了现实而没有考虑原因。从调查情况看，城市化发展速度快，并不意味着水泥散装率高。而水泥散装率高的地区，实际上是散装水泥专项资金征收好、散装水泥管理部门发挥作用较强的地区。正如我们前面所分析，散装水泥专项资金的作用，就是提高一个地区的水泥散装率，不断开拓该地区散装水泥市场。一些地区之所以出现散装水泥可以用市场推动的局面，从根本意义上讲，正是散装水泥专项资金政策在前期发挥作用的结果。因此，用这种观点，来否认散装水泥专项资金政策作用，有“过河拆桥”的味道。同时，持这种观点的，还不了解散装水泥专项资金的作用：在促进了一个地区城市散装水泥市场形成后，散装水泥专项资金还需要引导农村市场，还需要引导散装水泥向“绿色水泥”、“经济水泥”方向发展。它的任务仍十分艰巨。从这一观点我们甚至可以反推出这样的观点：散装水泥专项资金，实际上就是水泥行业的一项“总市场营销费”，是水泥行业通过政府组织、开拓市场、发展市场的过程。(3)采用国外的办法，用其他行政手段，来解决散装水泥的发展问题。这一观点，在我国很有市场，特别是在有的政府部门，持这种观点的人数不少。但我国是一个发展中国家，很多地区至今仍在走一条“先污染，后治理”的路子，发达市场经济国家采用的手段，大多是从环保、人性化管理这一角度，来“限制包装，发展散装”。而我国在这些领域，法律法规体系还很不完整，而且，执法体系也存在着很大的不足。如果用国外经验来限制包装、发展散装，政府的运行成本会更高。从更进一步的角度讲，实际上，除了征收散装水泥专项资金外，我国已经采取了一些必要的政策举措促进散装水泥发展。如减免散装专用汽车的养路费、禁止城市现场搅拌混凝土等，而这些举措的设计者或执法的主要环节，仍然是散装水泥管理部门。因此，在我国还没有形成完整的生态、环保、人性化管理等法律体系和执法体系的情况下，散装水泥专项资金政策仍将是主要的经济调节手段。参考国外的一些其它手段，只能是一种辅助调节手段。这些辅助手段，可以根据国情进行多方位设计，如：从财政角度，可以通过建筑材料工业挖潜改造资金、中小企业发展专项资金等，支持散装水泥的发展；从技术角度，制定建筑行业生产技术规范、水泥产品技术标准等散装水泥相关的技术标准；从环保角度，制定限制污染较严重的包装水泥生产的相关政策；从劳保角度，制定限制对工人身体危害较大的包装水泥生产的环保标准，等等。但这些措施，在目前条件下只能作为辅助手段，并不能因此动摇专项资金政策作为主要调节手段的地位。(4)目前，散装水泥资金征收率和使用率都较低，说明管理上尚存在问题，因此，没有必要继续征收。这一观点，水泥生产企业提出的较多。其根本出发点，就是对某一企业的征收数，与支持该企业发展散装水泥的资金量不匹配。从调查情况看，我们对此持不同看法。首先，从财政管理角度，由于散装水泥管理部门已经形成了自上而下完整的管理体系，形成了系统的资金管理、项目审批、数据统计等体系，因此，与其他类似的基金比，它的管理水平，相对较好。其次，正如前面分析，散装水泥专项资金征收率低，并不是征收管理质量差，而是征收对象在城市，而考核范围在全地区，使征收率的分母增加了一块没有开征的领域。如2004年，我国散装水泥专项资金全国平均征收率为62.07%，当年我国水泥消费中，农村占了41.6%，而这一领域，按我国目前的管理体系，没有征收散装水泥专项资金。因此，如果按同口径计算，其实际征收率应该是：62.07/(100-41.6)=106%，说明不仅城市部门已经全部征收，一些地区已经开始了对农村水泥市场的管理。第三，从散装水泥专项资金的使用情况看，正如我们前面的分析，尽管存在着一些问题，总体而论，无论是直接的生产性支出，还是间接的市场开拓型支出，它都极大地促进了散装水泥的发展。按照84分的绩效，它的资金使用效果，不能说是不理想的。
　　因此，我们认为，第一种观点并不完整。
　　第二种观点强调了散装水泥专项资金的征、管、用、监督四个环节，是单纯从技术层面上入手，对散装水泥专项资金政策的发展提出了意见。因此，保留散装水泥专项资金政策，比较符合公共财政发展的要求的。但是，这一观点忽略了散装水泥专项资金政策现阶段存在的二个关键性问题，即各地区水泥散装率差距大，各地在执行这一政策时力度差距大；征收率低，各地差距大。财政部制定的《散装水泥专项资金管理暂行办法》中的 “水泥生产企业每销售一吨袋装水泥（包括纸袋、塑料袋、复合袋等）缴纳的散装水泥专项资金，以及每使用一吨袋装水泥，由建设单位或其他使用单位缴纳的散装水泥专项资金总和为3—5元”的条文是一项指导性的规定，它并没有明确地确定散装水泥专项资金的征收比率，具体的比率由各地区自行规定，这就造成了专项资金征收标准的地区差异，同时，由于散装办不具备法律意义上的征管权，也直接影响了专项资金在征收管理上的疏漏。因此，这一观点，在实际操作中，也容易产生一定的问题。
　　第三种观点认识到了散装水泥专项资金作为一项政府基金，在管理上与公共财政政策要求存在的距离，希望按照公共财政的发展方向，把散装水泥专项资金直接“费转税”，纳入规范化、法制化的财政管理体系。这一观点，尽管符合公共财政的发展方向，但我们也看到，税收政策的出台是一项复杂的工作，在制定税的同时还需要许多相关的辅助政策，这都需要比较长期的过程。目前，我国的散装水泥事业正处于高速发展阶段，而且处于被动发展到主动发展转变的关键阶段，财政政策的导向作用十分重要。如果按照“费改税”的思路，将会使我国散装水泥事业的发展失去最佳的发展机遇。
　　因此，我们认为，要制定适合新时期促进散装水泥发展的财政政策，必须从公共财政的基本理论入手，按照公共财政发展的要求，对现行政策进行必要的改革与完善，以提高财政政策的调控能力，促进我国散装水泥快速发展。
　　(二)散装水泥的财政分析
　　课题组认为，要制定下一阶段财政支持散装水泥发展的相关政策，就必须从公共财政发展的要求，按照公共财政理论，对加快发展散装水泥进行准确的定位。在此基础上，再研究制定支持散装水泥发展的财政政策，就可以迎刃而解。
　　1.散装水泥并不是一项纯私人产品，必须由政府正确引导
　　在制定财政政策时，首先要解决散装水泥是不是属于财政必须支持的范围。也就是说，必须回答财政需要不需要支持这项事业发展。
　　在公共财政条件下，财政管理范围的确定，是以市场失灵理论来指导的。也就是说，如果某项事业或某项产品会导致市场失灵，那么就必须由政府通过财政手段进行必要的引导。反之，则可以通过市场自身解决。
　　在市场经济条件下，导致市场失灵的因素很多。根据这些因素，财政支出范围的界定可以按照如下二个标准：
　　一是根据产品的公共性来界定财政的管理范围。如果某项事业属于私人产品，则可以通过市场力量，在政府创造的宏观环境下，自行发展。如果某项事业属于公共产品，则必须由政府提供支持。这一标准，界定了私人产品与公共产品。
　　二是根据私人产品的外部性来界定公共财政的管理范围。私人产品可分为二种：一是“纯”私人产品，即完全可以运用市场力量发展，并且不会对其它社会经济发展产生影响的产品和事业，典型的如纺织业；另一种是“准”私人产品，即该产品可以完全运用市场力量发展，但在发展中，会产生外部性，对其它社会经济的发展产生正的或负的影响，典型的如污染企业会产生负面影响，蜜蜂养殖业会产生正面影响。“纯”私人产品纯粹依靠市场力量发展，没有必要纳入财政支持范围。而产生外部性的私人产品，则需要政府通过财政政策，进行鼓励或限制，以确保该项私人产品的生产所带来的外部性，能通过财政的调控得到鼓励或限制。这一标准，确定了公共财政的管理范围是：公共产品，以及具有外部性的私人产品。
　　按照这二个标准，我们可以得出这样的结论：从公共产品与私人产品的界定来讲，散装水泥是一种私人产品。但从公共财政的范围界定来讲，包装水泥是一个高能耗、高物耗、高污染的、明显带有负的外部性的私人产品，因此，它仍属于公共财政的管理范围，需要国家通过财政政策进行限制。而散装水泥与包装水泥比，外部性要小得多，是一种纠正包装水泥负外部性的重要替代品，因此，仍需要国家通过财政政策进行鼓励。
　　我国制订散装水泥专项资金政策的根本目的是“限制包装水泥，鼓励发展散装水泥”。而这一宗旨，正是符合了水泥行业外部性的特点，体现了公共财政框架下，政府对水泥业发展的正确引导。
　　2.对外部性私人产品的引导，必须通过政府收费的办法来实现
　　不同性质的公共产品，或者外部性的私人产品，需要财政采取不同的办法进行管理。按照公共财政的一般原理，对外部性的私人产品最佳的管理办法，是用政府收费来进行引导调控。这一点，不需要再进行深入的理论分析。
　　在我国公共财政框架下的政府收费包括二个部分。一是在市场化程度不高，或者仍需要以基金方式调节的领域，采取政府基金的形式进行收费；二是采取政府行政收费的形式进行收费。这二种收费管理办法不同，但从企业财务的角度讲，它都通过增加企业的成本，调节企业在配置资源中的行为，因此，其实际效果是一样的。选择哪种方式好，仅仅是从有利于财政管理进行的选择而已。
　　我国目前执行的散装水泥专项资金政策，采取的是一种政府基金形式的收费方式，它同样是符合我国公共财政发展需要的。
　　因此，课题组认为，在新的形势下，我国水泥行业包装水泥负的外部性并没有消除，而发展散装水泥作为弥补其负外部性的一项重要内容，政府非常有必要保留现行散装水泥专项资金政策，来限制包装水泥，鼓励发展散装水泥。
　　(三)散装水泥专项资金政策的改革建议
　　简单保留现行散装水泥专项资金政策，有一定缺陷。从以上分析可知，现行的散装水泥专项资金政策，其使用的绩效只有84分，在管理中还需要进一步的完善。因此，必须对现行政策进行必要的改革，使之更符合公共财政的发展要求。
　　经过调研，我们认为应当吸纳前面分析时提出的三种观点中的优点，充分考虑如何利用现有资源，按照公共财政发展要求，在促进散装水泥发展的财政政策上，建立起长远的机制，逐步使这方面的财政政策更为可持续、健康与稳定。
　　通过深入调研，课题组提出了按照“基金改费”、“费改税”的改革思路，建议财政部在现阶段，把散装水泥专项资金从政府性基金转变成政府行政性收费，在条件成熟的时候，再把行政性收费转变成税收。
　　课题组认为，在现阶段，实行“基金改费”，具有以下几方面的优势：
　　1.与政府基金相比，行政性收费管理方式更为规范
　　散装水泥专项资金属于政府性基金的范围。政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据国家法律、行政法规和国务院有关规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政性资金。政府性基金是凭借政府行政权力参与国民收入分配的一种方式。其目的主要是国家为了支持某项重点产业或事业的发展筹措资金。政府性基金有强制性，却没有补偿性，是在计划经济条件下我国财政部门创造的一种临时性的分配方式。政府性基金大多设立于我国改革开放之初、税收法规尚未健全的时期，是一种临时性的政策，带有计划经济的特点。行政性收费则是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织根据法律、行政法规 、地方性法规等有关规定，依照规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务过程中，按照成本补偿和非盈利性原则，向特定服务对象收取的费用。行政性收费属于非税收入，它遵循的是有偿原则，其性质是政府提供的公共服务的“价格”，或者是个人或法人为其向社会提供外部性效应而形成的惩罚性或奖励性的“罚金” 或“奖金”。
　　政府性基金与行政性收费，是有明显区别的。前者目的是发展专项事业，后者是提供特定服务。前者征收时是无偿、强制的，后者是有偿的。相对政府性基金，政府行政性收费在内涵和形式都更加规范。
　　从政府性基金与行政性收费的特点看，作为对一项专项事业的支持，使用政府性基金这一工具似乎更为贴切。但从前面的分析看，我们更倾向于使用行政性收费。其主要理由有三点：
　　一是从全国的情况看，尽管散装水泥专项资金仍带有明显的支持散装水泥事业发展的政策导向，但从根本意义上讲，这一收费方式，已经在逐步向“环保”功能转型。虽然这项收费，最终都是用于发展散装水泥，但从目前散装水泥费的功能来讲，已经发生了较大变化。如象上海市等经济发达地区，散装水泥费的功能，已经转向研发绿色水泥、减少水泥业污染等方面。因此，从这个角度讲，散装水泥专项资金，既是一项扶持某一行业的政策，属于政府基金的概念，同时，它又是一项促进我国和谐社会发展、建设节约型社会，实现“五统筹”目标，降低水泥业负外部性的一项财政政策，它也可归属政府行政性收费范畴。
　　实际上，类似这样的政府基金，并不只有散装水泥专项资金一项。如育林基金、森林植被恢复费等。它们既可以理解为对林业这一行业的扶持政策，同时，也可理解为对生态保护的一项财政政策。象这类政府基金，在设计初期，受计划经济体制的影响，我们用了政府基金这一工具，但在公共财政条件下，完全可以转化为政府性收费。
　　二是从收费的“费基”来分析。作为一项政府基金，其“费基”的设计，可以是没有理由的。如三峡基金，在每度电上加价几分钱，散装水泥基金，在每吨袋装水泥上征收几元钱，可以说这是政府的决定，企业必须无条件地执行。这就是政府基金“强制性”的体现。而行政性收费的“费基”，是有一定依据的。如工本费，就是按照其发放某一许可证的成本来核算的（尽管按照非盈利性原则，工本费收费的金额，可能要低于其成本），因此，行政性收费的“费基”，是有一定的依据的。这就是行政性收费“补偿性”的体现。
　　目前，散装水泥专项资金，作为一项政府基金，其确定的收费标准，是一种强制性的标准，它与袋装水泥造成的负外部性，没有建立起相互对应的关系。因此，它是一种强制性的政府基金。这就容易造成“增加企业负担”的错觉。但是，一旦转化为政府性收费后，它就与水泥业产生的负外部性发生关系，使“费基”更为有利，从而使这项收费成为企业必须承担的义务。
　　我们是这样考虑散装水泥专项资金转化为政府性收费的“费基”的。通过上面分析，可以明显看到，水泥业在环境污染、资源浪费上的负外部性很强，而散装水泥减少了它的外部性。如果把发展散装水泥而减少的负外部性作为向水泥业征收散装水泥费的“费基”，就非常容易地使政府基金转化为行政性收费，水泥企业也没有理由不接受。
　　根据上面分析，水泥业在很多方面造成了环境污染、资源浪费。我们仅取其一种污染指标，来设计散装水泥费的“费基”。根据北京市环境保护研究院的测定，每吨包装水泥导致粉尘排放（可吸入颗粒物）4.48公斤，而每吨散装水泥只有0.28公斤，为包装水泥的1/16。也就是说，散装水泥对水泥业负外部性的纠正度为每吨4.20公斤粉尘排放（可吸入颗粒物）。而要实现这一纠正度，就需要发展1吨的散装水泥配套能力。根据中国散装水泥协会提供的数据，每形成1吨散装水泥的配套能力，需要综合投入180元。由于包装水泥比散装水泥多排放了15/16的粉尘排放（可吸入颗粒物），为纠正包装水泥的负外部性，就需要包装水泥承担168.75元(180*15/16)的费用。而这168.75元，就是“散装水泥费”的费基依据。
　　但是，根据行政性收费的非盈利性原则，尽管需要每吨168.75元的投入，来解决包装水泥的负外部性，但如何确定费率，可以根据国家需要，在低于每吨168.75元的范围内确定。据此，我们认为，可以结合我国产业政策，确定二档费基：一是对国家需要整顿的小水泥企业，设立一个惩罚性较强的费基，二是对一般的水泥企业，设立一个费基。三是对水泥使用单位，设立一个费基。
　　这样，散装水泥费作为一项行政性收费，不仅具备了其基本的要素，而且也为今后“费改税”打下了基础:当我国的环保政策达到一定程度时，这项收费就可以完全和排污费一样，并入国家的环保税。
　　三是作为一项行政性收费，还需要一个重要的条件，即其法律依据。按照行政性收费的定义，它是：指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织根据法律、行政法规 、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准……”，这就意味着，如果没有相关的法律法规，这项行政性收费也不能依法设立。从散装水泥的角度讲，这一文件已经完全存在。1997年，国务院就制订了《进一步加快发展散装水泥的意见》，而且截止目前，我国30个省（直辖市、自治区）中，已经有26个省（直辖市、自治区）颁布了关于发展散装水泥的政府令。这些法律法规都从不同角度，规定了政府对促进散装水泥发展的职能和要求，包括了收费规定。因此，从这个意义上讲，设立针对包装水泥的行政性收费完全有法律基础。
　　从另一个角度讲，正是由于有了这些法律法规基础，如果现在就取消这项政策反而影响了法律法规的严肃性。特别是2004年由商务部等五部两局发布的部委规章《散装水泥管理办法》，仅仅施行一年多，就嘎然中止，必然影响国家政策法规的严肃性。
　　因此，从这三个角度讲，我们认为，在公共财政框架下，散装水泥专项基金，完全有条件转化为国家行政性收费。
　　2.行政性收费的成本较为低廉
　　从前文分析可知，将专项资金转化为政府税收的方式是最直接、最有效地增强散装水泥发展资金管理的方式，但同时制定税收成本较高。一种税的制定必须通过调研、提案、专家讨论、人大研究、批准试行的漫长过程，通常需要至少两年以上的时间。同时为了配合税法的实行，还要制定相关的一系列的配套政策和法规，这对于急需解决目前问题的散装水泥发展事业来说是不现实的。如果放弃散装水泥专项资金，通过立法来设立相应的税收，税法制定过程中造成的政策断层所带来的成本则不容忽视。
　　费是由国家某个行政部门或者事业单位收取的，它的制定过程不像税收那样复杂，一般国家费由政府出台相关的政策，具体的实施细则则由相关部门以及地方政府自行制定。从制定到实施，国家费都不需要复杂和漫长的过程，这正符合当前散装水泥事业发展的要求。
　　（四）实行“基金改费”的若干政策建议
　　要做好散装水泥专项资金的“基金改费”工作，就必须根据行政性收费的基本原理，从征收、管理、使用和监督四个环节，进行规范的制度设计，充分协调好各个方面的关系，以保证“基金改费”取得预期的效果。
　　1.关于行政性收费的名称
　　“基金改费”的首要问题，是改成什么样的行政性收费。课题组认为，根据我国公共财政发展的要求，可以把目标设定为二种模式。一是把散装水泥专项资金直接转化为政府性收费，向征收单位征收“发展散装水泥费”。二是把散装水泥专项资金并入与之相近的行政性收费中，成为某项行政性收费的组成部分。从我国目前的情况看，与它相近的就是针对环境外部性而设立的“排污费”。
　　我们更倾向于设立专门的“发展散装水泥费”。因为，“发展散装水泥费”的征收，既有鼓励散装水泥发展，促进其正的外部性扩大的功能，也有限制包装水泥，限制其对环境污染等负的外部性的功能。因此，并入仅仅具有“惩罚”功能的排污费，并不能完整地体现散装水泥发展的要求。
　　2.关于征收对象和征收标准
　　征收标准的确定，我们已经在前面的分析中进行了设计。对征收对象问题，我们认为我国现行散装水泥专项资金的征收对象，很难真正把所有与散装水泥发展的相关单位包括进去。因此，有必要进行适当调整。根据调查情况，我们建议设立三种征收对象，并采取不同的征收标准。
　　一是对大型水泥生产企业，仍维持现有的征收标准。
　　二是对小型水泥生产企业，除了维持现有征收标准外，从促进水泥产业结构调整出发，增加惩罚性的收费标准。小型水泥生产企业是指年产20万吨以下，以立窑工艺为主的水泥生产企业。这些小型水泥生产企业，是我国目前包装水泥的主要提供者。他们为了追求利润，既不注重水泥生产中能耗、物耗的降低，也很难确保水泥质量的稳定。因此，不但不利于散装水泥的发展，同时不利于地区水泥生产结构的优化，不利于我国建筑质量的提高，是国家已经采取政策进行限制的企业。因此，对这类企业在现有收费标准的基础上，加收一定比例的惩罚性收费。根据各地对限制小水泥的政策要求不同，这一惩罚性收费标准，可以定为基础性收费的1至10倍，由当地政府自行确定，报财政部备案。
　　三是水泥使用者。水泥使用者的范围非常广泛，对待不同的水泥使用者，也应当采用不同的收费标准。例如，按照“惩罚性”原则，对于大型建设项目或大型建筑企业，如果其使用包装水泥，则应当按照较高的费率收取费用，而对于个人使用少量的包装水泥，则应当少收或者不收。根据课题组调查，我们建议对水泥使用者，按照建筑单位的资质等级来向建设单位征收：对一、二级建筑企业，按现行的标准进行征收；对三级及三级以下的建筑企业，在原有基础上，加收1至10倍的惩罚性收费；对个人免征发展散装水泥费(见表5)。
　　另外，课题组调查中发现，绝大部分建设项目都是以建筑面积设计核算。因此，考虑到此项收费的合理性和可操作性，建议除道路、桥梁等公共建筑设施外，其它建设项目的收取标准可按建筑面积核算。
　　在前面的分析中，我们已经确定了包装水泥的费基是每吨168.75元。在此基础上，可以根据国家的需要，在小于每吨168.75元的范围内确定。我们之所以设计成一种差别费率的收费是基于如下理由：按照公共财政的基本理论，行政性收费，可以分为二大类。一类是补偿型的，如工本费。另一类是惩罚型的，如排污费。二种收费方式，其收费标准的设计是不一样的。补偿型的收费，是按照“非盈利性原则”，以成本为依据，考虑纳“费”人的承担能力来进行设计。而惩罚性收费，是按照“惩罚性原则”，以收费对象对社会造成的负外部性为依据，考虑政府对其惩罚的必要性来进行设计的。不同的包装水泥企业，对社会的负外部性是不同的，因此，政府对其惩罚性的程度也可以不同。这就是惩罚性收费可以形成差别费率的最基本的理由。
　　表5　 “发展散装水泥费”征收标准

征收单位	征收对象	征收标准
大型水泥生产企业	生产的包装水泥	每吨1-3元（原标准为每吨1元）
20万吨以下的小型水泥生产线	生产的包装水泥	每吨1-3元
		每吨3-30元
一、二级建筑企业	使用的包装水泥	每吨1-3元（原标准为每吨3元）
三级及三级以下建筑企业	使用的包装水泥	每吨1-3元
		每吨3-30元
个人	使用的包装水泥	免征

　　在上表中，我们设计了个人免征“发展散装水泥费”。这实际上把广大农民和城市居民排除在征收范围之外。这一方面是考虑到征收成本问题。另一方面，也是从减轻农民负担的角度提出来的。
　　但这样的设计，容易给人一种误解。既然农村可以免征，而且按照上述观点，依靠散装水泥专项资金，也能促进农村散装率的提高，就反证了仅仅依靠收费是不能解决散装率问题的。我们认为，在改革开放二十多年后，我国的公共财政政策，正是体现邓小平同志“三步走”战略的时候了。公共财政的阳光要逐步照耀到农村，城市要反哺农村，从根本意义上讲，就是要把从城市所得的收入，用于农村。我们的设计，正是体现了这一原则。通过把从企业征收的“发展散装水泥费”，用于农村的散装水泥推广，而不动用农村农民的一分钱，让“三农”得到更多实惠，正是体现了“发展散装水泥费”的调节功能。
　　3.关于征收范围。根据调研情况，课题组认为，“发展散装水泥费”的征收范围，可以分为两个层次进行调整，一是根据全国各地区水泥散装率的不同进行调整，二是调整城乡征收结构。
　　一是地区间的调整。由于地区经济发展的差异，不同地区对散装水泥的需求不尽相同，同时也表明地区之间由于经济发展的快慢，对发展散装水泥的态度也不一样。经济发展是一个渐进的过程，单从国家制定政策的角度来说，在水泥散装率较低的地区，除了在政策上应当扶持散装水泥的生产外，在“发展散装水泥费”的征收上也应当适当提高费率。费率的制定应当由地方政府按照当地情况合理地进行，不能超出该地区整个水泥生产行业和使用所能承受的限度。因此，应赋予地方政府一定的权限，在表5 的基础上，自行确定其征收标准，使之更符合当地经济的发展实际。
　　二是城乡调整。前面的绩效分析告诉我们，在全国水泥散装率不断提高的过程中，农村地区散装水泥的使用状况却不容乐观。目前，我国发展散装水泥的一项重要任务，就是在广大农村推广散装水泥。为了更好地营造农村发展散装水泥的大环境，建议在改为“发展散装水泥费”后，对农村水泥的个人使用者，免征该项收费(农村的法人使用包装水泥，仍按表5征收)。
　　按照这样的思路调整征收范围，实际上就把一些征收成本偏高的地区和个人剔除出去，从而使“发展散装水泥费”的工作更为科学有效。在这样的思路下来计算“发展散装水泥费”的征收率是比较科学的。这就解决了目前散装水泥专项资金征收率低的问题。在我们开展散装水泥专项资金绩效评价时，曾专门对征收率偏低的问题进行了调研，发现征收率低主要不是工作原因，而是统计口径的问题。由于现行办法的征收范围包括了全部的水泥企业，而实际上农村及个人这二大块占了50%以上的市场，都没有开展征收工作。在分母上有这因素，而在分子上没有这方面的收入，征收率就自然难以提高。通过征收范围的调整，可以真正把征收率作为一项考核指标，以强化对征管部门的管理。
　　4.关于征收管理部门。一直以来，散装水泥发展资金的征收、使用管理都由全国和各地区的散装水泥办公室执行。散装水泥管理系统征收这项收费，对于提高这项资金的管理绩效，有着很好的保证意义。但这一模式，同样存在着一系列问题：首先，散装办的征收人员不属于国家公务员系列，并没有法律上赋予的执法监督的权利；其次，散装办自收自支，费用自理，主要靠散装水泥专项资金中提取。尽管目前实现了“收支两条线”管理，但调查发现，各地财政部门在核定散装办的经费时，还是和其收入挂钩。这种办法容易导致收费政策把握上的随意性。第三，现在专项资金由各省独自征收、统筹，中央没有调控权，造成地方在征收方面随意性较大，征收率各地不一。这些问题不解决，散装水泥发展的管理效率将无法提高。
　　因此，建议对征收部门作如下改革：
　　一是加强综合管理，统一事权。针对中央没有调控权，专项资金由地方独自组织征收、统筹的实际，在实行“基金改费”之后，就必要根据公共财政发展的要求，对“发展散装水泥费”的征收管理程序进行重新的整合，并制订规范的管理制度。各省区市要严格按制度规定的要求，做好“发展散装水泥费”的征收工作。而这些管理制度的核心，一是财权与事权划分的明确，二是授权与分权划分的明确。如关于征收标准，既要分权，授予各省区市在管理制度规定的范围内，自行确定当地征收标准的权力；更要层层授权，明确各省区市只有建议权，全国散装水泥办公室只有综合平衡的决定权，财政部具有备案后决定实施的权力。
　　二是尽快推进散装水泥管理系统的事业单位改革。目前，我国的散装水泥办公室在管理体制上比较混乱，既有商务系统的，也有建委系统的;既有公务员系列的，也有事业单位编制的。由于管理体制混乱，各地散装水泥办公室在履行职能上的权力也不相同，特别是在对散装水泥专项资金征收管理上，由于没有法律赋予的执法监督权，困难较大。因此，建议在“十一·五”期间，对散装水泥管理系统进行比较彻底的改革，将各级散装办转变成监督管理类事业单位， 人员依照公务员管理，真正赋予散装办征收费用上有法律法规保证。
　　在“发展散装水泥费”的征收上，还存在着这样的一个问题：由于按差别费率征收，可能会降低它的可操作性；实现中央地方共享后，地方政府可能从当地利益出发，对该项收费进行“上有政策，下有对策”；企业会从公平竞争的角度，对这项收费提出异议。对于这些问题，我们认为，在上述设计的条件下，是完全可以解决的：一方面，我国地方财政部门，实际上已经形成了比较规范的对非税收入的征收机制，再加上这项收费的征收部门——散装水泥管理部门，已经形成了较为完整的征管体系，因此，即使是差别费率，都不会影响收费的难度。而“发展散装水泥费”，一旦从政府基金转化为行政性收费后，它将按照行政性收费的管理制度进行管理，无论是地方政府，还是企业，都会按照这些制度的规定，进行征缴。事实上也一样，尽管养路费等非税收入实现了中央地方共享，但并没有出现因此地方政府不配合，不支持的情况。而基金改费后，由于“发展散装水泥费”有明确的征费依据，企业就不应该提出反对意见。这项收费，不是增加企业负担，而是企业必须承担的解决其负外部性的成本。发达国家处理旧家电或固体废弃物就是实行“生产者责任制”—即“谁制造，谁承担回收处理的经济责任”。只要企业生产包装水泥，就存在浪费资源、污染环境、影响作业者健康等严重弊端，必须承担相应的经济和社会责任。
　　5.关于征收“发展散装水泥费”的财政体制。我们设想，把“发展散装水泥费”设计成一项中央地方共享的非税收入。这是基于如下几点考虑：
　　一是根据我国现行的各级政府的财权事权划分，在发展散装水泥上，中央政府承担着宏观管理、调控和政策指导的职能，而发展散装水泥的责任，主要在地方政府。因此，无论是中央还是地方，对发展散装水泥都有相应的事权。根据事权与财权相匹配的原则，“发展散装水泥费”，应由中央地方共享。
　　二是共享比例。如果中央政府仅仅是一种宏观管理的职能，那么这项资金完全可交给地方，由地方用于专项发展散装水泥。但从调查情况看，中央宏观调控和宏观管理的任务仍很重，必须有一定的财力与之匹配。它具体表现在：（1）目前，我国各地散装水泥发展的阶段不同，任务也不一样，必须通过中央政府的宏观调控，来缩小区域间发展的差距，加快散装水泥欠发达地区的增长速度，确保全国一盘棋，防止落后地区对先进地区的冲击(典型案例是：上海市散装水泥管理办公室的一项重要任务，就是遏制来自安徽等地通过各种渠道进入上海的包装水泥)。（2）随着我国产业结构调整，一些重大的水泥业发展项目，需要在中央的宏观调控下，由中央政府来安排这些项目，从而提高我国水泥业资源配置的合理性。如拉法基项目，就是中央政府安排的。通过这样统筹，可以用一个项目解决几个省的水泥问题。（3）散装水泥专项资金从基金转费后，其收费的依据已经从扶持一个行业转向为治理环境污染，促进和谐社会发展。而对环境的治理，是一项纯的公共产品，是中央政府的事权，更需要中央政府的引导。因此，我们认为，中央政府有权通过共享，来取得“发展散装水泥费”的部分收入，提高中央政府对发展散装水泥的鼓励调控能力。
　　三是根据我们的设计，这项收费，除了有促进环保功能外，还有一个重要的功能，就是促进水泥业的产业结构调整。发展散装水泥的核心是限制包装水泥。而限制包装水泥的关键是要调控以生产包装水泥为主，能耗偏高、负外部性较大的小型水泥企业。只有通过这样的产业结构调整，才能从总体上降低我国水泥业的环境污染问题。而产业结构调整，必须在中央的协调下，全国全面铺开才能生效。不然，就容易出现被甲地关闭的小水泥厂，转移到乙地的做法。在调查中发现，西部地区的某些小水泥厂，是在东部没有生存空间后搬迁过去的。因此，为了履行好产业结构调整的事权，中央政府有必要取得一定的共享收入。
　　四是从管理上讲，如果把这项收入改为中央地方共享收入，那么，地方政府就必须严格按中央确定的管理办法执行，不得因此随意调整政策，这样做可以更好地强化这项资金的监管。
　　因此，我们设想在实现了“基金改费”后，应通过财政体制把这一政府收费转化为中央地方共享收入。共享办法可以在二个方案中进行选择。
　　一是地方收入确定为按照现行的散装水泥专项资金征收办法征收的收入，地方中央共享收入的范围为本次调整中新增的收入，新增部分，中央地方按五五分成。据此测算，中央财政每年可望增收10亿元。
　　二是直接按“发展散装水泥费”的总量进行中央地方五五分成。据此测算，中央财政每年可望增收13亿元以上。
　　由于“发展散装水泥费”是一项非税收入，因此，中央地方的分享办法，是通过非税收入分享的途径来实现，而不是通过财政转移支付的途径来实现。这就解决了这项分享制度与我国转移支付制度改革方向存在的差异性，使这种共享办法较为易于操作。
　　实际上，我国有很多非税收入，是实现中央地方共享的，如养路费等。我国财政部门在这方面已经形成了比较成熟的经验，完全可以参照这些非税收入，形成“发展散装水泥费”的共享机制。
　　6.关于“发展散装水泥费”的管理和使用。“基金改费”后，“发展散装水泥费”的管理，将严格按非税收入的管理制度，按照“收支两条线”原则，进行管理。这样做，在管理上已经完善，但也容易产生收支不对称的问题，容易引起散装水泥管理部门的意见。
　　实际上，这正是“基金改费”后，通过强化管理取得的最大效果。首先，从调查情况看，我国目前的散装水泥专项资金，本来就不存在着收支对应的问题。从收入角度讲，我国各级政府对发展散装水泥的支持，专项资金仅仅是一种主要手段，而不是唯一手段，各级政府实际上还从一般预算或专项预算中，对发展散装水泥投入了相应的资金。从支出的角度讲，很多地区散装水泥专项资金，都被地方政府在预算管理中切走了一块，用于政府统筹使用。因此，它本身就不存在着收支对应的问题。其次，通过基金转费，使“发展散装水泥费”收支不对应后，可以更好地促进散装水泥事业的发展。从调查情况看，我国存在着散装水泥专项资金征收额少、缺口大，政府支持散装水泥发展力度不足的问题。通过严格实行收支两条线管理，可以促使政府更好地履行职能，而不受该项收费的规模限制。最后，如果按照现行的散装水泥专项资金管理办法，该项资金主要用于直接的生产性支出，甚至规定这项支出要达到90%。但在公共财政框架下，财政性资金将逐步退出竞争性领域。因此，在“十一·五”后，我国对散装水泥事业的支持方式，也将因公共财政而发生变化。也就是说，今后我国对发展散装水泥直接的生产性支出应适当逐步减少，而更多的投入于科研、新技术装备的开发与推广应用及宣传教育等，藉以调控市场，营造发展环境，拓展散装水泥市场；通过执行禁止城市现场搅拌混凝土和砂浆等法规，来限制包装水泥的使用。
　　因此，我们认为，应按照公共财政的发展要求，根据“收支两条线”原则，财政部门和各级散装办共同制定合理、严密的管理程序，及时调整“发展散装水泥费”的支出方向：中央收入部分，主要用于区域调控及相关的产业结构调整，以及全国性的科研项目、国家级标准制定、新产品、新技术的研发、标准化工作、全国范围的统计及宣传工作等，发挥公共财政的宏观调控职能；地方收入部分，侧重于对本地区水泥生产结构的调整，以及对当地散装水泥市场的开发，扶优限劣等。
　　7.关于“发展散装水泥费”的支出结构。我们考虑在新形势下，“发展散装水泥费”的支出结构必须作如下调整：
　　一是调整区域支出结构。把“发展散装水泥费”作为中央地方共享收入的一个重要目的，就是由中央通过非税收入共享机制，来协调我国散装水泥区域发展上的不平衡。因此，需要在区域支出结构上，采取如下措施：
　　—保证东部，扶植西部散装水泥事业发展。截至2004年底，我国京、津、沪三大直辖市的平均水泥散装率为85.89%，达到了发达国家的平均先进水平。东部地区的平均散装率也已接近50%，并且发展趋势明显。经济发达地区水泥散装率较高，除了经济社会发展对散装水泥发展的推动之外，各省市和国家的政策及资金支持起到了巨大的作用。而中西部地区的平均水泥散装率低于25%，与东部的差距甚大。因此，将国家支配的散装水泥发展资金的支出重点放到中西部，对于促进我国散装水泥的平衡发展有积极作用。如何支持可以从以下几方面考虑：首先，保证对中心城市及城镇的资金扶持。总的来说，国家所能支配的散装水泥发展资金是有限的，所以，中央不可能在扶持中西部散装水泥事业发展时做到面面俱到。中央支配的资金，应当集中扶持中西部各省市中心城市、城镇发展散装水泥，从而带动整个地区散装水泥事业的发展。其次，保证对中西部大型水泥生产企业发展散装水泥的资金支持。限制小型水泥生产企业、扶持大型生产水泥企业是我国发展散装水泥的重要任务。在中西部地区更是如此，由于中西部地区的城市化程度不高，散装水泥的需求相对较少，所以以生产包装水泥为主的小型水泥生产企业较多，它们的大量存在以及生产成本较低的包装水泥，挤占了大型重点水泥生产企业的市场，同时也挫伤了大型水泥生产企业发展散装水泥的积极性，因此，集中资金支持大型水泥生产企业，是中西部地区发展散装水泥的关键性问题。
　　—是重点支持农村发展散装水泥。在构建和谐社会的目标框架下，努力打破城乡二元结构，积极解决“三农”问题是我国未来经济发展中的重中之重。关于我国农村发展散装水泥，在前面已作了专门分析，得出的基本结论是：只要政府政策扶持力度到位，我国农村发展散装水泥，前景广阔，潜力很大。在新时期，加快发展散装水泥的重点，就是要抢抓机遇，大力发展农村散装水泥。因此，在“发展散装水泥费”的支出结构上，应加大强对农村发展散装水泥的资金支持力度，从经济发展比较快且城镇化趋势明显的农村地区入手；从建立农村散装水泥示范点入手，从扶持面向农村的散装水泥企业入手；利用示范带动效应，推进农村散装水泥市场的拓展。
　　二是调整建设经费与正常经费的支出结构。分析2001－2004年散装水泥专项资金的支出结构，我们发现，四年中专项资金生产性支出只占66.66%。通过对材料的进一步深入分析，我们又发现，如果按事业单位会计科目进行分类，真正属于正常经费（即人员经费和办公经费）占了15.87%，事业费占了17.47%。
　　表6　 全国散装水泥专项资金支出结构(2001-2004)

单位：万元，%

	总收入	总支出	生产性支出	占总支出%	事业支出	占总支出%	人员支出	占总支出%
2001年	42,594	36,230	26,273	72.52	5,645	15.58	4,312	11.90
2002年	53,750	39,665	26,465	66.72	7,288	18.38	5,912	14.90
2003年	62,732	40,404	26,064	64.51	7,254	17.95	7,086	17.54
2004年	59,186	40,902	25,987	63.53	7,282	17.80	7,633	18.66
合 计	218,262	157,201	104,789	66.66	27,469	17.47	24,943	15.87

　　从调查情况看，在散装水泥专项资金的支出结构上，尽管人员经费这几年仍维持在10%以上，但其内部结构已经发生了较大变化。目前，已有267个散装办（1850人）转为全额拨款事业单位，有467人纳入了公务员系列。另外，在对散装事业的支出结构上，发达地区重在散装水泥后续产品的研发，而发展中地区则重在物流行业的完善，滞后地区重在宣传与水泥企业的设施设备改造。从散装水泥专项资金的使用情况看，这几年相关单位的整改工作取得了明显的成果。
　　分析近四年散装水泥专项资金的支出情况，我们认为，在今后的资金管理上，可以从三个角度来考虑其支出结构的调整。
　　——根据散装水泥的发展要求，调整“发展散装水泥费”生产性支出的结构。从表2可以看到，不同发展阶段，散装水泥推广与发展的任务是不同的。任务不同，其建设的支出需求也不相同。因此，有必要根据我国不同区域散装水泥发展的阶段性，确立不同的生产性支出目标，并在此基础上，对支出结构设立考核体系。
　　——根据散装水泥的发展要求，调整正常经费的支出结构。按照公共财政的基本要求，行政性收费必须实现收支两条线，征收部门的人员经费，由财政部门按其需要和可能拨付。因此，在“发展散装水泥费”中，不应该出现人员经费这一概念。换句话说，即使是散装水泥管理系统的人员经费来源于“发展散装水泥费”，其支出的渠道也要先把“发展散装水泥费”全额上交财政，再由财政拨付给散装水泥办公室，而不能出现坐支现象，这是在下一步“发展散装水泥费”支出管理中必须强化的。但是，在“发展散装水泥费”中，还必须有一块发展散装水泥的事业费支出，这些支出包括：会议宣传费、调研费、科技开发推广费等。因此，通过“发展散装水泥费”支出结构的调整，确保散装水泥资金能全额用于散装水泥的发展，是提高该项资金绩效的根本保证。
　　——科学确定生产与事业发展经费的比例。财政部在散装水泥专项资金管理办法中，规定该项资金90%要用于生产性支出。通过调研，我们认为在现行公共财政框架下，为提高资金的绩效，是不是需要确立这样一个标准可以商榷。同时，即使要有这样的一个标准，在人员经费由财政拨款解决的情况下，应调整建设与事业发展经费的比例，即生产性支出的比例不能超过90%。这样，似乎更符合散装水泥发展的实际。
　　8.关于“发展散装水泥费”的监督。在公共财政体制下，行政性收费有一套严密的监督体系。因此，“发展散装水泥费”要严格按这一体系的要求，纳入财政、审计等部门的监督。为了强化监督力度，在修订散装水泥专项资金管理办法时，应增加严密的处罚条例，保障“发展散装水泥费”在征收、管理和使用上的合规、安全、有效。
　　9.关于“发展散装水泥费”的征收期。作为一项政府基金，散装水泥专项资金是有征收期限的。而作为一项政府行政性收费，就不一定需要征收期限的限制。因此，我们认为，在实现“基金改费”后，“发展散装水泥费”不应设计征收期限。
　　但是，实际上，这项“发展散装水泥费”，是不可能永远征收下去的。随着水泥散装率的不断提高，“发展散装水泥费”的征收对象——包装水泥将越来越少，“发展散装水泥费”也将不断自动减少，并逐渐自动消亡。目前，上海市的征收额就只有几百万元。因此，我们认为可以设立这样的一个标准，来确定“发展散装水泥费”的征收期限：
　　一是根据《国务院批转国家经委关于加快发展散装水泥意见的通知》（国发（1985）27号）中确定的我国散装水泥发展目标，即全国平均水泥散装率达到70%。在实现这一目标时，这项政府收费自动消亡。
　　二是根据征收成本来确定征收期限。“发展散装水泥费”的征收是有成本的。如果“发展散装水泥费”的征收成本低于它的征收收入，那么它的存在也没有意义。因此，按照我国政府收费的经验数据，可以确定这样的一个标准:当全国“发展散装水泥费”的征收总额低于5亿元时，该项收费自然取消。
　　按照这样的标准来确立其征收期限，实际上就是从水泥行业的外部性出发来进行制度设计。当水泥散装率达到70%时，实际上“发展散装水泥费”的征收额也很难达到5亿元，这是同一概念的二种不同表述。而一旦水泥散装率达到了70%，作为一项重要标志，我国的现代文明建设已经有了一个质的飞跃， 这就意味着“发展散装水泥费”为建设我国和谐社会所承担的任务已经基本完成。在这种情况下，我国的散装水泥将沿着新的发展方向，为我国和谐及节约型社会的建设作出更大的贡献。