散装水泥是指水泥产品通过专用的密封设备直接装入特制的运输容器，从出厂、运输、装卸、储存到使用免去包装，全过程实现无纸化、无尘化。发展散装水泥是水泥工业的发展方向，是先进的生产方式，是社会文明进步的标志，功在当代，利在千秋。
广西壮族自治区散装水泥推广应用工作始于1973年，现全区共设16个散装水泥办公室，负责全区散装水泥管理工作，为进一步推进我区散装水泥工作规范性快速发展，自治区人民政府于1996年颁布施行政府6号令，以及后面在此基础上修改而成的2003政府1号令，有力促进了全区散装水泥工作的快速发展。
“十一五”期间，我区共完成散装水泥量10837万吨，年均增加463万吨，散装率由2005年的30.63%上升到2010年的44.12%，年均增加2.7个百分点。全区现有新型干法水泥生产线53条，年生产能力达6570万吨，比重达65%以上。完成预拌混凝土6071万m³，比“十五”期间增加4904万m³，年均增加302万m³，增长420.22%，全区现有混凝土企业117家。征收专项资金13734万元，比“十五”末同比增加4319万元,年均增加864万元。据测算，共节约标准煤100.6万吨，减排粉尘42.81万吨，减排二氧化碳383万吨，综合利用固体废料607.1万吨，创经济效益38.2亿元。在新形势下推进散装水泥地方立法、加快发展散装水泥具有重要意义。
一、散装水泥立法的必要性
第一，推进散装水泥立法，加快发展散装水泥，是扩内需、促增长，实现“保增长、保民生、保稳定、保持经济社会发展良好势头”的有力保障。一方面，发展散装水泥在扩内需、促增长中担负着提供保障的重要职责。另一方面，散装水泥产业链长，衍生出水泥生产设备制造，散装物流机械设备等六个相关分支产业，特别是随着市场需求增加，专用汽车、火车、船舶等装运工具和混凝土泵、泵车等专用输送机械制造进一步扩大产量，既增加了投资和税收，又增加了就业机会，有利于维护社会和谐稳定。从一定程度上来讲，加快发展散装水泥，对于实现“四保”目标具有重要影响。
第二，推进散装水泥立法，加快发展散装水泥，是完善农村基础设施，推进社会主义新农村建设的迫切要求。随着中央关于建设社会主义新农村战略的深入实施、农村经济和城乡经济社会一体化快速发展，中央和地方把农业和农村作为扩大内需的重点，增加投入开展城镇化等大规模的基础设施建设，水泥已经成为农村新的消费热点，农村水泥使用量已达到30%，发展农村散装水泥已是举足轻重。农村水泥市场发展不能再走高能耗、高污染的老路，必须坚持边立法边发展，适应社会主义新农村建设的需要。
第三，推进散装水泥立法，加快发展散装水泥，是落实城市禁现拌，推动建筑业走向现代化的重要措施。现场搅拌混凝土，主要存在建筑工地环境脏、乱、差，粉尘和噪声污染严重危害居民健康，破坏城市基础设施等问题，因此，禁止现场搅拌混凝土，推广应用绿色、节能、环保的散装水泥和预拌混凝土作为解决上述问题的产业政策已被国际国内公认。近年来，国家先后出台了一系列发展散装水泥、推广预拌砂浆与城市“禁现” 的政策规定。发展散装水泥、推广预拌砂浆与城市“禁现”是相辅相成的，如果没有满足需要的预拌砂浆，城市 “禁现”工作就难以落到实处。这些年来，我区按照国家对散装水泥发展的总体部署，从狠抓散装水泥使用环节入手，积极落实城市“禁现”工作，取得了较好成效。2009年3月召开的全国散装水泥工作会议暨城市“禁现”工作现场会明确提出，各级建设主管部门将 “禁现”作为工程管理的重要内容，各级散办要运用专项资金等经济手段对“禁现”工作进行约束；散装水泥行政主管部门和建设部门要通过以点带面，进一步加大预拌砂浆推广力度。紧紧抓住这一有利时机，在巩固现有成果的基础上，进一步拓展我区城市“禁现”范围，推动我区散装水泥快速发展，就必须加快推进散装水泥立法。
与全面建设小康社会及现代化建设相适应，建筑业也快步走向工业化、专业化、现代化。散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆以工厂化、机械化、密封化的装、运、储、用的优越性，满足了现代化建筑施工方式和对原材料性能的要求。可以说，水泥不散装化，混凝土和砂浆不工厂化，建筑业施工就难以实现机械化和现代化。
第四，推进散装水泥立法，是提升发展散装水泥法律层次，推动散装水泥科学发展的需要。为落实国家关于做好建设节约型社会的工作要求，增强资源综合利用效率，发展循环经济，节能减排，加快发展我区散装水泥和预拌混凝土工作，自治区政府下发了〔2003〕1号令，有力地促进了我区散装水泥的发展。但在执行过程中存在一些问题：一是〔2003〕1号令部分内容与其后商务部、公安部、建设部、交通部等部门《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的规定》（商改发[2003]341号）和《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》（商改发[2007] 205号）相关规范性文件的规定内容有所冲突；二是原来的政策文件没有涵盖预拌混凝土、预拌砂浆等新型建筑材料使用规定，有必要进行补充和调整；三是政府令法律位阶不高，在执行过程中易产生偏差。现在施行的政府令和政府部门政策文件中对违反规定行为的行政处罚很难实施，政策的贯彻执行力度低，给依法行政带来一定的难度；四是执法主体和处罚标准需进一步明确。解决上述问题，必须通过立法，提升发展散装水泥法律层次，才能适应新形势发展散装水泥的需要。
二、散装水泥立法的可行性
1、国家宏观政策有利于散装水泥立法工作。节约资源、保护环境是我国的基本国策。党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。全国人大、国务院从1985年至2009年，尤其是近年出台了许多加快发展散装水泥的重大法规、政策，把发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆作为建设节约型社会、促进循环经济发展的重要内容。这些政策法规为散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的立法工作创造了良好的宏观环境。
2、自治区人民政府桂发〔2003〕1号政府令的实施，为散装水泥立法奠定了基础。1996年自治区人民政府发布的政府6号令，是我区发展散装水泥的第一部政府规章。在政府6号令的基础上，2003年自治区人民政府颁布了《广西壮族自治区散装水泥管理规定》（即自治区桂发〔2003〕1号政府令）。它的颁布施行，对我区散装水泥工作起到十分重要的推动作用，为散装水泥的立法工作奠定了基础。
3、兄弟省市相继出台地方法规，为我区提供了借鉴经验。依法发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆，已成为各省市的共识。目前已有广东省、江西省、湖南省、福建、浙江、南昌市、济南市、哈尔滨市、邯郸市等省市进行了散装水泥立法，江苏、湖北、河北等省正在进行立法，其它各省、市、区也在积极酝酿。外省市的实践证明，立法是促进散装水泥快速发展的根本措施。
三、散装水泥立法的合法性
随着我国社会主义法律制度的建立和完善，群众的法律意识和法制观念越来越强，不仅散装战线的干部职工有立法的要求，水泥生产企业和建筑施工单位也希望有一个权威性规定作为发展散装水泥工作的依据。目前，国家尚未对发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆进行专门立法，但全国人大、国务院、国家部委等相继出台了一系列有关加快发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的法律法规及相关政策，我们认为散装水泥立法的时机已经成熟。我区散装水泥立法，主要依据如下政策法规：
2008年8月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《循环经济促进法》规定“鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆”。
2008年8月发布的《民用建筑节能条例》（国务院令第530号）对发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆提出了更高的要求。
2007年6月6日，国家商务部、公安部、建设部、交通部、质检总局、环保总局联合发布《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》（商改发〔2007〕205号），对全国127个城市提出限期禁止现场搅拌砂浆的要求。
2007年5月发布的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号）和2007年6月发布的《国务院关于印发中国关于应对气候变化国家方案的通知》（国发〔2007〕17号）中明确要求：要进一步推广散装水泥，继续执行“限制袋装，鼓励和发展散装”的方针，保持中国散装水泥高速发展的势头。
2006年3月17日，八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，提出了“提高水泥散装率，发展商品混凝土” 的产业政策导向。
2005年6月，《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发〔2005〕21号）中明确指出，落实发展散装水泥的政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度。
2004年3月29日，国家商务部、财政部、建设部、铁道部、交通部、质监总局、环保总局联合发布《散装水泥管理办法》（2004年第5号令）。
2003年10月16日，国家商务部、公安部、建设部、交通部联合发布的《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》（商改发[〔2003〕341号）对全国124个城市提出限期禁止现场搅拌混凝土的要求。
2002年，财政部、国家经贸委联合下发《关于发布〈散装水泥专项资金征收和使用管理办法〉的通知》（财综〔2002〕23号）
1997年，国务院国函〔1997〕8号函批转内贸部等六部委《关于进一步加快发展散装水泥的意见》。
1985年，国务院国发〔1985〕27号文批转国家经委《关于加快发展散装水泥的意见》。
另，根据财综[2007]3号和财综[2009]12号文件要求，散装水泥专项资金作为全国政府性基金项目缴入地方国库，且不设置征收期限。
四、散装水泥立法的成本效益分析
推进散装水泥立法、加快发展散装水泥具有显著的经济、社会效益，有利于节约资源、保护环境，并以此推动水泥工业由粗放向集约转型，加快结构调整和产业升级步伐，逐步建立新型现代化水泥工业体系，最终实现水泥工业科学发展、可持续发展的目标。
1、发展散装水泥降低了水泥生产过程中的资源消耗，减少了流通过程中的水泥损耗。散装水泥与袋装水泥相比，每万吨散装水泥可为国家节约标准煤92.83吨；袋装水泥在转运途中破损量大，理论破损率为4.5%，每万吨散装水泥减少水泥因包装袋破损等损耗450吨，两项合计可创经济效益35.25万元。2010年全区共完成散装水泥供应3289.73万吨，散装率为44.12%；征收专项资金3664万元；供应预拌混凝土2046.53万吨，三项任务指标均超额完成，取得了显著的经济效益和社会效益，有力推动节能减排工作开展。每推广万吨散装水泥，可节约标准煤92.83吨，减排粉尘39.5吨，减排二氧化碳353.42吨，节约成本35万元，每立方米预拌混凝土可综合利用工业废料100公斤。据测算，我区去年生产的散装水泥和预拌混凝土量，可节约标准煤30.54万吨，减排粉尘12.99万吨，减排二氧化碳116.27万吨，综合利用工业废料2046万吨，创经济效益11.6亿元。
2、发展散装水泥有利于综合利用，减轻固体废弃物对环境带来的压力。在推广散装水泥过程中发展起来的预拌混凝土和预拌砂浆企业化生产方式带动了固体废弃物的再利用，如每立方米预拌混凝土可综合利用粉煤灰80-100公斤，并可利用尾矿废石、钢渣、矿渣等固体废物制成的人工砂来代替天然砂。
3、发展散装水泥有利于提高施工效率，促进了建设项目质量的提高。袋装水泥在运输、存储过程中，受天气影响较大，极易吸收空气中水份，造成水泥结块、硬化，强度降低等质量问题，而散装水泥由于采用密闭容器进行专业化运输、存贮，有效地保证了水泥质量。散装水泥生产技术要求高、质量好，不易变质。新型预拌混凝土、预拌砂浆采用计算机程序控制成分配比，形成了一套可追溯的、可监控的质量保证体系，避免了现场搅拌过程中受人为因素影响造成的建筑质量隐患。同时，预拌混凝土和预拌砂浆采用专用车辆直接运输到工地并泵送至浇筑地点，提高了施工效率，特别是大面积浇筑施工时能一次性连续完成，确保了建筑质量，大大缩短了建设周期，保障了人民的生命、财产安全，推动了散装水泥流通方式和建筑施工方式的改变，促进了建筑和建材业的科技进步。
4、发展散装水泥实现了清洁生产，减少了污染物排放，改善了城市的人居环境。散装水泥生产、运输、使用等环节均在密封的环境下作业，各环节全部使用机械化、自动化操作，可避免大量的水泥、黄沙、石子等粉粒状建材运到施工现场堆放和在运输过程中产生的 “跑、冒、滴、漏”等现象；避免了露天堆放造成的二次扬尘；有效遏制了现场搅拌给周边居民造成的噪音污染和雨天水泥、细沙流入城市的排污管道，造成堵塞，从而大大改善城市人居环境。据测算，每使用一顿散装水泥可减少粉尘排放4.2公斤，2009年全国7.53亿吨散装水泥可节约标准煤699万吨，减少粉尘排放297万吨，二氧化碳排放2661万吨。
5．发展散装水泥改善了作业环境，保护了劳动者身心健康。散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的发展，从根本上改变了水泥出厂、流通和使用方式，避免了袋装水泥生产、运输、使用中的依靠工人在充满粉尘的车间内灌包、依靠人力进行装卸，在搅拌机轰鸣、尘土飞扬的施工环境下现场搅拌等落后的作业方式，从而大大减轻了工人的劳动强度，避免了工作人员在充满粉尘的恶劣环境下吸入大量粉尘而患上矽肺病等情况，保护了劳动者的身心健康，体现了“以人为本”的观念。
五、散装水泥立法要解决的主要问题
广西壮族自治区散装水泥立法，规范的主要内容是确立散装水泥发展的法律地位，落实国家相关产业政策，明确执法主体，加强行业监管和服务等，以促进散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆行业健康快速发展。主要解决以下问题：
1、解决执法主体地位不明确、影响效能发挥的问题。虽然国务院〔1997〕8号函和自治区政府〔2003〕1号令已明确：“各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政管理部门，对本地区散装水泥具有行政管理责任”。但由于不是法律授权，因此各级散装水泥办公室有的还处于自收自支的经费管理形式，执法地位一直不能明确，管理责任难以到位，影响了管理效能的发挥。
2、解决政策落实不到位、随意减免专项资金的问题。如部分市以招商引资或经济适用住房建设、廉租房建设和项目置换等为借口，违背政策将依法应当征收的专项资金随意免征、减征或缓征，有的甚至将经济技术开发区、工业园区、个体私营园区列为无费区；个别市以保护重点企业为名，要求散装办不得征收重点保护企业专项资金；个别县（市）尚未开展专项资金征收工作。
3、解决有关部门配合不到位、专项资金代征部门把关不严的问题。由于法规没有明确发改委、建设、交通等有关部门协助征收专项资金的责任，没有明确把收取专项资金作为批准施工的前置条件、把使用散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆和征收专项资金纳入建设工程招投标合同中，以及运输与交通秩序在遇到矛盾时有效的解决机制，使推散工作难以形成合力。部分散装办委托的专项资金代征部门不能严把专项资金征收关，个别代征部门在没有任何减免政策和手续的情况下，擅自随意减免专项资金。
4、解决行政执法缺乏强制力的问题。由于法规没有给予散装水泥办公室行政处罚权，各级散装办无法可依，在对违规行为进行处罚时不能理直气壮。同时法规也没有给予散装水泥办公室对有关单位销售和购买散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的检查权，检查手段硬不起来，致使对水泥企业和使用单位的征缴工作未能做到应收尽收，该用散装水泥的建设工程没用。
5、解决县级以下地区发展散装水泥无法律法规依据的问题。因历史原因，原来的法规文件没有涵盖农村发展散装水泥这部分内容，有必要进行补充完善。
6、解决事权与处罚权分离的问题。预拌混凝土和预拌砂浆推广工作由散装办主管部门牵头，散装办具体实施，但日常管理和违规处罚权都在建设部门。两部门管一件事，事倍功半，效果不好。
7、解决水泥散装率差距与全国平均水平在拉大的问题。近年来，我区散装水泥发展取得了明显成效，但与全国先进省市相比仍有较大的差距。2010年我区水泥散装率只有44.12%，低于全国平均水泥散装率。目前北京、上海、天津市水泥散装率已达到95%以上，浙江、山东、江苏等省已达到60%以上。发展散装水泥先进省市是在用法规来推散，力度大、手段硬。而我区如果还在用规章来推散，水泥散装率的差距将会越来越大，这与我区经济社会加快发展的形势是不相适应的。我们必须采取非常规措施，做出非常规努力，使我区散装水泥有跨越式发展。
