经过几十年的发展，特别是改革开放三十年来，在各级政府的正确领导和有关部门的支持下，全国散装水泥工作者，深入学习实践科学发展观，以发展循环经济战略方针为指导，开拓奋进，真抓实干，大力推进我国散装水泥和城市禁现工作又好又快发展，发展散装水泥工作取得了显著成绩，为建设资源节约型与环境友好型社会做出新的贡献。这些成绩最终要归功于国家对散装水泥发展的财政政策扶持，其中包括财政补贴、贴息、税收、价格、散装水泥专项资金等扶持政策功不可没。“十一·五”期间，是我国建设和谐社会的重要历史阶段，在新的历史条件下，处于快速发展阶段的散装水泥产业，应该如何积极发挥财政职能，实施积极的财政扶持政策，促进散装水泥产业的发展？这是我们所必须认真研究探讨的问题。为此，我们认真分析了当前散装水泥产业的发展形势，提出了相应措施。
一、散装水泥产业发展的重要性
随着科技的发展和社会进步，可持续发展已经成为当今人们最关切的话题，建设生态园林城市，改善城市环境，促进经济发展已经形成了新的经济发展模式。在散装水泥发展过程中走循环经济道路，实现水泥产业结构调整，促进散装水泥及其产业链的发展。
（一）散装水泥产业符合循环经济发展模式
循环经济作为20世纪90年代后发展起来的一种新的经济模式，它以减量化、再利用、资源化的原则，低开采、高利用、低排放的特征，成为国际社会的发展趋势。传统的水泥生产属高耗能、高污染行业，这种传统的发展模式造成了自然生态恶化，环境污染严重。发展散装水泥是通过相应的保障措施建立循环经济发展模式。散装水泥生产过程中减少了包装车间，在运输、使用过程相继减少或不生产废弃物（包装物），而且生产过程根据不同品种分别参加一定量的混合材（工业废渣或粉煤灰、火山灰等），由此看来散装水泥产业完全符合循环经济发展模式。2009年上半年全国散装水泥供应量为32546.64万吨，据测算：可节约综合资源折标煤747.79万吨、减少粉尘排放量327.09万吨、二氧化碳排放量1944.27万吨、二氧化硫排放量6.36万吨，产生直接经济效益146.46亿元。经过近40多年的努力，我国散装水泥的发展取得了显著成绩，累计完成散装水泥供应量20多亿吨，创综合效益1000多亿元；水泥散装率从6%提高到44.32%，北京、天津和上海的散装率已达到90%以上。
（二）预拌混凝土和干粉砂浆是散装水泥循环经济的发展与延伸
发展预拌混凝土不仅仅是施工上的进步，更重要的是节约资源、能源和有利于环境保护。发展预拌混凝土和干粉砂浆是通过相应的循环发展模式，实施可持续发展。推广应用预拌混凝土和干粉砂浆消耗了大量的固体废弃物，实现了最大效能的资源综合利用，据测算，固体废弃物综合利用率每提高一个百分点，每年就可以减少约1000万吨废弃物的排放。由此可见预拌混凝土和干粉砂浆是散装水泥循环经济的发展与延伸，是散装水泥循环经济的产物。目前，我国以散装水泥为龙头的现代产业链已具规模，从水泥生产、商品混凝土、干混砂浆、水泥预制构件企业到物流运输和配送企业、建筑施工企业，以散装水泥为轴心的现代产业链正在形成和逐步完善。
1、预拌混凝土生产和物流装备情况
全国现有预拌混凝土生产企业3641个，比上年末增加88个；拥有搅拌机7805台，比上年末增加424台，设计生产能力19.68亿立方米，比上年末增加987.61万立方米；生产预拌混凝土3.3亿立方米，同比增加982.11万立方米，增长3.07%；生产预拌混凝土使用散装水泥1.12亿吨，利用固体废弃物6470.03万吨。上半年，全国拥有混凝土搅拌车61087辆，比上年末增加799辆，增长1.33%，车容量58.53万立方米，比上年末增加8.7万立方米，增长17.46%；混凝土泵车11123辆，比上年末增加435辆，增长4.07%。
2、预拌砂浆生产和物流装备情况
今年1-6月全国有预拌砂浆企业280家，投入运行的预拌砂浆搅拌机375台，年设计生产能力3670.43万吨，生产预拌砂浆使用散装水泥量61.97万吨，综合利用固体废弃物55.81万吨，年设计生产能力利用率为11.96%。上半年，全国预拌砂浆产业有干砂浆罐车143辆，比上年末增加28辆，增长24.35%；车容量3449吨，比上年末增加1054.3吨，增长44.02%；干砂浆移动筒仓1539个，比上年末增加365个，增长31.09%。
（三）充分发挥财政职能，打牢散装水泥产业发展的物质基础
发展散装水泥是各发达国家走过的成功之路，也是我国节约资源，减少粉尘污染，保护生态资源环境，加快经济建设的主要产业政策，是推进节约型社会和实施可持续发展战略以及建设和谐社会的必然要求。目前，我国充分发挥积极的财政政策，为水泥散装化已奠定了较为坚实的物质技术基础。散装水泥技术装备和配套能力不断增强。到2009年上半年，散装水泥综合配套能力已达3.3亿吨，拥有散装水泥专用汽车2.37万辆，散装水泥专用火车5534节，散装水泥专用轮船1070艘，发放库容量1266万吨，固定接收库和流动罐容量518万吨。2009年上半年全国水泥产量已连续20多年居世界首位，占世界水泥总量的三分之一以上。水泥总量提高了，但水泥散装率下降明显，2009年上半年全国水泥产量为73429.76万吨，增长幅度为13.31%；全国平均水泥散装率为44.32%，比去年年末45.82%下降了1.5个百分点。由此可见，我国散装水泥产业发展任务十分艰巨。财政作为政府调控经济社会运行的杠杆和综合职能部门，如何实施积极主动的财政政策，卓有成效地促进散装水泥产业发展，成为急需认识和解决的问题，从本质上讲，也是财政现实而迫切的一项重要任务。
二、散装水泥发展中存在的问题
1、对散装水泥认识滞后
“十一五”期间，国家调整财政支出结构，加大发展循环经济的支持力度，2007年国家决定继续执行散装水泥专项资金，重点支持散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的生产、规划、培训、技术、宣传等散装水泥产业示范与推广；调整和完善了税收政策，推出资源利用优惠政策，支持散装水泥及其产业链的发展，利用废渣等废弃物生产预拌混凝土、预拌砂浆等可免新产品增值税。而且生产预拌混凝土、预拌砂浆中使用废渣等废弃物能实现资源利用，变废为宝，节约资源，节能减排，实现国家可持续发展的战略目标。尽管如此，但也存在不少问题。主要反映在：
国民对发展散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的意义认识不足，一是对我国资源严重缺乏和环境污染认识不足。一些地方政府比较重视经济增长，忽视人与自然生态的相互协调。二是对散装水泥产业发展视同简单的环境保护、生态改善，没有认识到散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆是新世纪发展经济的新模式，是绿色文明社会发展的必然选择，其核心是有效地利用资源，提高经济增长质量，保护和改造环境。三是为推进资源节约和环境保护而设立的国家散装水泥发展专项基金，在全国各地被以种种“理由”越权减免。全国很多地区散装水泥专项资金征收率不到20%。由于专项基金大量流失，其促进散装水泥发展的杠杆调节作用几乎消失，使“推散”工作举步维艰。
2、法律法规不健全
散装水泥及其产业链的发展是一个复杂工程，需要具体的法律、法规及相关政策作保证。我国虽然颁布了《散装水泥管理办法》，《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》等一系列配套文件，不断完善了散装水泥产业政策及配套措施，但法律地位不高，约束力有限。江西、湖南、浙江福建等省出台了散装水泥地方行政法规，但还没有一部国家散装水泥法律法规，而且制度标准建设还比较薄弱。散装水泥发展的法律环境还没有形成，行政推动力度较弱。我国急需要出台一部，从国家发展战略、规划的角度系统规范散装水泥发展的法律法规。
3、缺乏有效的激励政策
目前，各级财政对散装水泥及其产业链的投入太少，仅靠有限的散装水泥专项资金对散装水泥及其产业链的有关技术开发、技术改造。全社会对散装水泥及其产业链的投入严重不足，造成散装水泥领域自主创新能力弱，特别是利用粉煤灰、钢渣、矿粉、尾矿石、废石等工业废弃物研发的预拌混凝土和预拌砂浆技术开发不足、推广应用难的重要原因。散装水泥及其产业链的技术开发、技术改造项目投融资、税收优惠等方面的支持力度不够，缺乏适应市场经济要求的散装水泥及其产业链激励政策。
4、散装水泥管理体制不健全
发展散装水泥覆盖面广、综合性强、交叉性大，现行管理体制只有多头管理，没有统一的协调部门。如散装水泥及其产业链的发展问题涉及工信、发展改革、建设、规划、交通、公安、环境保护、财政、审计、技术监督和物价等多部门的管理，不仅造成政出多门或部门间政策冲突，而且还影响散装水泥的总体规划和客观指导。
5、缺乏支撑散装水泥及其产业链的关键技术
当今时代，科技作为第一生产力的地位和作用越来越突出。从散装水泥、商品混凝土、预拌砂浆、水泥预制构件的生产等，每一个环节都离不开先进的污染治理技术、废物利用技术、清洁生产技术、节能减排技术以及相关性的先进的物流设备及施工机具。目前，我国虽然在散装水泥及其产业链的某些技术方面取得了一些突破，但总体上看，在生产、运输、使用和装备等环节与发达国家相比明显滞后，即使是大中型企业，自身拥有研发机构的企业也不到半数，多数企业还没有能力大幅度提高工业废渣利用效率的关键技术，也缺乏了解相关技术信息的渠道。散装水泥及其产业链生产企业和机具制造企业要积极开展技术创新，不断提高产品的资源综合利用水平，降低成本；努力提高散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆生产、物流设备及施工机具的技术水平，以科技带动散装水泥事业的发展。
6、散装水泥政策手段单一，缺乏弹性
目前，征收散装水泥专项资金、对预拌混凝土和预拌砂浆采取优惠税率及对粉煤灰、矿渣和废钢渣等废弃物再利用给予增值税优惠等政策，仍然是促进我国散装水泥发展最有效的引导和扶持政策。但这样的政策很有限，形式也太简单，很少采用国际通行的加速折旧、投资抵减、延期纳税等有效做法，加之散装水泥专项资金“杯水车薪”，调节力度也不够，难以发挥专资的杠杆调节作用。
三、促进散装水泥发展的财政对策
1、加强宣传，提高认识
应加大力度着力宣传促进散装水泥发展、加强环境保护和绿色消费的重要性和必要性，在全社会形成提倡绿色生产生活和文明消费方式，提高节约利用资源和保护生态环境的自觉性，使人民群众自觉参与到推动散装水泥发展的行列中来，推进散装水泥产业的发展。通过各种途径和渠道，广泛宣传散装水泥对环保等方面的积极作用，开展形式多样、丰富多彩的宣传活动，大力宣传国家发展散装水泥的方针政策，提高全社会对发展散装水泥重要意义的认识和重视程度。通过宣传使政府认识到，处理好经济增长与环境保护关系的重要性、保护生态环境对提高人民群众生活质量和健康水平的重要性、发展散装水泥产业对中国循环经济可持续发展的重要性，实现人口、资源环境的协调可持续发展。各地政府应加强宏观调控，认真开展散装水泥产业规划研究，根据本地区经济发展方向和产业结构变动的要求，对利用废渣等废弃物生产的预拌混凝土、预拌砂浆等进行研究，制定促进散装水泥产业发展的税收优惠政策和地方法，推动散装水泥产业的发展。
2、建立和健全法律法规
胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“要完善有利于节约能源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”。国家应把发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂作为发展循环经济的重要内容，纳入循环经济的立法体系中。
一是要抓紧研究制定国家级“散装水泥条例”。通过法律制约手段，明确袋装水泥的生产和使用者对消耗能源、排放污染物应负的责任，为散装水泥发展创造良好的法制环境。
二是散装水泥费作为一项行政性收费，不仅具备了其基本的要素，而且也为今后“费改税”打下了基础:当我国的环保政策达到一定程度时，这项收费就可以完全和排污费一样，并入国家的环保税。
三是调整税收优惠政策。与发达国家相比，我国散装水泥产业发展总体上还处于初级阶段，积极的财税政策对散装水泥的发展起着至关重要的作用。对散装水泥产业企业，应在投资生产、消费环节上给予税收优惠政策，在产品研制和开发、技术转让等领域，给予所得税方面的优惠。
3、增加支持散装水泥产业发展的专项投入
调整支出结构，增加财政投入，加大对散装水泥及其产链的支持力度。首先，在逐步建立财政对散装水泥及其产业链的投入稳定增长机制，规定政府对散装水泥及其产业链的支出占财政支出的一定比例，明确规定对散装水泥及其产业链投资增长速度应略高于其他环保投资增长，将对散装水泥及其产业链投入列入国民经济和社会发展及年度财政计划，制定相关财政政策和措施。
其次，提高现有的散装水泥专项资金征收标准，加大散装水泥及其产业链的发展。提高散装水泥专项资金征收标准，逐步加大散装水泥及其产业链相关领域的资金支持力度，整合工信委、发改委、建委、科技等有关部门的现有投资资金和其它资金，集中用于支持发展散装水泥及其产业链。
第三，加大散装水泥及其产业链的科技开发、设备研制、技术产品开发推广生产示范项目的资金投入力度。政府的科技研发和技术改造等专项资金，应优先安排散装水泥及其产业链技术研究和产品开发项目。
第四，调整投资力度，加大对散装水泥及其产业链的资金支持。要把发展散装水泥及其产业链作为政府投资的一个重要领域，对散装水泥及其产业链重大项目，政府要在直接投资的同时，抓好散装水泥及其产业链配套公共设施建设，以调动企业发展散装水泥及其产业链的积极性。
4、充分发挥财政在发展散装水泥经济中的杠杆作用
一是充分运用补助、贴息、税收、价格等扶持政策和发挥政府投资的引导作用，促进社会资金投入散装水泥发展、自主创新和产业升级。各级政府应制定和完善扶持散装水泥经济发展的财政政策，对预拌混凝土、预拌砂浆等经济项目，财政应给予适当补贴或贷款贴息，引导社会加大对发展散装水泥的投入，从而发挥财政资金“四两拔千斤”的作用。
二是发挥财政资金调节作用，继续加大财政资金的投入。财税政策应对新建、改造散装水泥设施设备，特别是预拌砂浆设施设备加大资金扶持力度，充分发挥专项资金的杠杆调节作用，带动更多的社会资金投入到散装水泥行业，促进散装水泥产业的发展。
5、注重研究推广发展散装水泥的新技术
一是要把发展散装水泥及其产业链的技术开发，列入国家和地方中长期科技计划加大投入，积极引进高科技人员，组织力量对发展散装水泥的技术难点和薄弱环节重点攻关，逐步扩大工业废弃物和城市生活废弃物在水泥、混凝土、砂浆生产过程中的使用范围和使用量，大力发展循环经济，提高散装水泥产业资源综合利用水平。
二要加大科研投入，建立生产、应用、科研相结合的散装水泥研发体系，加快科研成果转化，建立长效的科技创新机制，利用科研单位和大专院校特有的技术、人才优势，研究、开发和推广符合国家产业政策的散装水泥新技术、新设备、新产品。
三要进一步加强高强高性能混凝土技术研发工作，努力解决提高工程质量、延长建(构)筑物使用寿命的技术；研究开发国产化预拌砂浆关键生产设备、物流配送设备及低成本普通预拌砂浆生产应用技术。
6、积极发挥市场投资机制在散装水泥产业中的作用
散装水泥及其产业的发展具有公共利益需求的性质，但并不排斥市场机制在散装水泥发展中发挥资源配置的作用。发展散装水泥及产业链需要大量资金投入，单一的投资渠道，简单的融资方式，显然不能满足散装水泥及其产业链发展的需要，必须坚持在保证散装水泥专项资金对发展散装水泥的投入继续增加的同时，抓好招商引资工作，将着力点转到如何谋划好为外资和国内社会资本引向开放市场上来，保证投资和运营商获得基本的运营成本和适当的利润，为各类企业公平参与竞争提供切实的法律保障，促进散装水泥的发展。
7、健立和健全散装水泥管理体制
各级政府要成立发展散装水泥领导小组和监督小组，制定发展散装水泥的规划和实施方案，协调散装水泥发展工作。加大散装水泥检查监督力度，组织力量开展有关散装水泥的生产、流通和使用及产业链的技术的科技攻关，推广发展散装水泥的先进经验和先进技术，加大散装水泥及其产业链的发展速度，提高发展散装水泥产业的经济、社会和环境效益。
